II OSK 3492/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 515/18 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 515/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. R. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną przez W. R. decyzją z dnia 14 marca 2018 r. znak: ... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 44b, art.44c ust. 1, 4, 5, 6, 7 i art. 4 pkt 11 a, pkt 27, pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 783 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 9a, art. 12 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: ..., nr ..., nr ..., nakładającą na skarżącego opłatę w wysokości 3 301,20 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badania toksykologicznego wraz z opinią biegłego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 12 września 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budziło zastrzeżeń działanie organów inspekcji sanitarnej. Sąd argumentował, że bezsprzecznie z materiału akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzonej w dniu 12 września 2016 r. kontroli w lokalu przy ul. F. w K. stwierdzono, iż w obrocie znajdują się produkty, które posiadały znamiona środków zastępczych. Przemawiała za tym nie tylko ich forma handlowa, ale i brak prawidłowego oznakowania (składu, przeznaczenia i pochodzenia produktu) oraz brak opisu w języku polskim na opakowaniach 17 szt. produktów. Sąd wskazał, że w świetle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Natomiast nowa substancja psychoaktywna, to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym, o działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 44b ust. 2 ustawy, jak to wynika z art. 4 pkt 11a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem Sądu, skoro przeprowadzone przez specjalistyczny podmiot - Uniwersytet J. – badania, zawarte w sprawozdaniu sądowo – lekarskim z dnia 7 grudnia 2016 r. – wykazały w składzie zabezpieczonych przedmiotowych produktów istnienie substancji stanowiących środek zastępczy i nową substancję psychoaktywną w rozumieniu przytoczonych definicji legalnych, zawartych w art. 4 pkt 11a i 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to organy obydwu instancji inspekcji sanitarnej władne były, na podstawie art. 44c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii orzec o kosztach, o których mowa we wskazanym ustępie tego artykułu. W tym zakresie, w ocenie Sądu, ustalenia faktyczne organów są prawidłowe. Sąd wywiódł, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do dokonanej przez organy interpretacji pojęcia, zdefiniowanego w przepisie art. 4 pkt. 34 ustawy, tj. "wprowadzania do obrotu". Skarżący nie kwestionuje bowiem charakteru produktów stwierdzonych w kontrolowanym lokalu lecz dokonane przez organy ustalenie, że wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Twierdzi w skardze, że organ w żaden sposób nie wykazał, iż dokonał on jakiejkolwiek sprzedaży produktów uznanych za "dopalacze". Zdaniem skarżącego nie wynika to z protokołu kontroli z dnia 12 września 2016 r., aby skarżący przyznał, by dokonał jakiejkolwiek sprzedaży któregokolwiek z "dopalaczy". Nadto organ błędnie uznał, że w miejscu tym samodzielnie prowadził działalność gospodarczą. Wobec tego bezpodstawnie został uznany za "wprowadzającego do obrotu". W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty te nie były uzasadnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tak wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone zostało jednolite stanowisko odnośnie rozumienia pojęcia "wprowadzenia do obrotu", o którym mowa w art. 4 pkt. 34 oraz w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd podkreślił, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" ustawodawca nie ograniczył jedynie do dokonania sprzedaży. Definicją tą, przez użycie określenia "udostępnienie" objął bowiem wszelkie formy działania umożliwiające skorzystanie przez osoby trzecie, odpłatnie lub nieodpłatnie z możliwości wejścia w posiadanie środka zastępczego. "Wprowadzaniem do obrotu" środków zastępczych, zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii będzie więc udostępnienie w jakiejkolwiek formie i w jakimkolwiek celu osobie trzeciej, odpłatnie lub nieodpłatnie środka zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 768/17, LEX nr 2629569). "Udostępnianie" zaś w rozumieniu tego przepisu, to "pozostawanie w dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na biernej postawie. Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy więc rozumieć także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu np. w lokalu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 276/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez skarżącego do protokołu kontroli z 12 września 2016 r. wynika, że pełnił on rolę sprzedawcy w lokalu, w którym oferowane były substancje, których charakteru skarżący nie kwestionuje. Oświadczył, że pracuje w kontrolowanym lokalu od tygodnia, jest w pracy trzeci raz. Poinformował, że nie zna danych pracodawcy, nie ma też umowy o pracę. Zgłosił się do pracy podczas zmiany innego pracownika, odpowiadając na ogłoszenie na portalu Gamtree.pl dotyczące oferty pracy. Praca polega na sprzedaży amuletów, talizmanów, ale nie wie co jest w środku opakowań (k. 19-23 akt administracyjnych). Okoliczności powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dawały w pełni organom podstawę do uznania, że skarżący przebywał w lokalu jako osoba wypełniająca swoim działaniem definicję "wprowadzającego do obrotu". Działaniem swoim niewątpliwie umożliwiał nabywanie przez osoby trzecie środków zastępczych, zatem udostępniał te środki osobom trzecim odpłatnie. Wbrew twierdzeniom skargi, w stanie faktycznym sprawy, organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy skarżący przebywając w kontrolowanym lokalu dokonał sprzedaży środka zastępczego i do wskazania konkretnej transakcji, czy też konkretnych transakcji, ponieważ wystarczającymi dowodami na fakt udostępniania przez skarżącego środków zastępczych a zatem wprowadzania ich do obrotu były zgromadzone w sprawie dowody. Sąd uznał, że nie miał zatem racji skarżący twierdząc, że udowodnienie przez organy, iż był osobą wprowadzającą do obrotu "dopalacze" jest jedynie udowodnieniem pozornym. Argumentację skarżącego uznać należało za niezgodną z definicją pojęcia "wprowadzania do obrotu", zawartą w art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem Sądu bez znaczenia pozostawała również okoliczność podnoszona w skardze, iż skarżący nie prowadził w kontrolowanym lokalu działalności gospodarczej. W świetle treści art. 44c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii koszty, o których mowa w tym przepisie ponosi strona postępowania, to mogła być ona skierowana do skarżącego, skoro to on był osobą wprowadzającą środki zastępcze do obrotu. Nie ma tutaj znaczenia, czy taki podmiot czyni to w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czy w sytuacji gdy działalności w takim zakresie nie prowadzi (tj. działalności w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przerobu, przywozu, wywozu, wewnątrzwspólnotowej dostawy lub wewnątrzwspólnotowego nabycia i obrotu hurtowego prekursorami kategorii 1 i 4). Adresatem także i tego rodzaju decyzji nie musi być wyłącznie przedsiębiorca, ale każdy, kto prowadzi jakąkolwiek działalność w pomieszczeniach, w których środki takie są wytwarzane albo wprowadzane do obrotu. Wobec tego bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W świetle brzmienia omawianych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organy nie miały obowiązku kontynuowania postępowania dowodowego celem prowadzenia ustaleń, czy skarżący wprowadzał do obrotu dopalacze z własnej inicjatywy, czy też na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej czy też umowy o pracę. Organy nie miały więc obowiązku przesłuchiwać pozostałych sprzedawców celem dokonania ustaleń w zakresie podstawy działania skarżącego w lokalu, w którym wprowadzał do obrotu środki zastępcze. W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – artykułów: 7, 75 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadziły wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów, o których mowa w art. 44c ust. 6 ustawy, materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły nie naruszając tym samym art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie doszło też do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej W. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na zasadzie art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., przez dowolną, niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, która skutkowała błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że W. R., dokonał sprzedaży substancji będących tzw. "dopalaczami", podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, oceniony w sposób prawidłowy, nie daje podstaw do wysnucia takich wniosków, 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzaniem do obrotu jest też oferowanie, pozostawanie do dyspozycji, przyzwolenie czy też bierna postawa, podczas gdy treść ww. przepisu nie uprawnia do stosowania tak szerokiej interpretacji pojęcia wprowadzania do obrotu i udostępniania. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego, nie są zasadne. 3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania oparto na naruszeniu art. 141 § 4 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddala skargę, jeżeli w wyniku przeprowadzenia rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd w jego uzasadnieniu przedstawił pełną argumentację zgodności z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne. Przedmiotem bowiem zaskarżonej do Sądu decyzji było nałożenie opłaty za czynności kontrolne. Decyzja wydana została na podstawie art. 44b, art. 44c ust. 1, 4, 5, 6, 7 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tych przepisów, a zwłaszcza przepisu, który stanowi o obciążeniu kosztami prowadzonego badania produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Koszty te obciążają stronę postępowania. 4. Zarzut naruszenia przepisów postępowania z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wyprowadzić z kwestionowania, że nie zostało ustalone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a to z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, czy skarżący jest stroną w sprawie. Z regulacji art. 44b pkt 1 i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii podmiotem, na której może być nałożony obowiązek jest podmiot wprowadzający do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środki zastępcze. Dla ustalenia strony postępowania art. 44b pkt 1 i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest regulacją prawną ustawowego pojęcia wprowadzenia do obrotu. 5. Wywodzone naruszenie przepisów postępowania co do wadliwego ustalenia stanu faktycznego wymaga zatem rozpoznania z drugim zarzutem skargi kasacyjnej, zarzutem naruszenia art. 4 pkt 34 w związku z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Takie połączenie naruszenia art. 4 pkt 34 z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest niezasadne, a to z tego względu, że art. 52a reguluje nakładanie kar pieniężnych, a zatem nie był stosowany w sprawie, w której przedmiotem było nałożenie opłaty za czynności kontrolne. To przy wymierzaniu kary pieniężnej uwzględnia się ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. 6. Zarzut pozostający w związku z rozpoznawaną sprawą sądowoadministracyjną wywiedziony w skardze kasacyjnej i argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to naruszenie art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: wprowadzanie do obrotu - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych". Przyjęta jako podstawowa przesłanka wprowadzenia do obrotu, przesłanka udostępnienia osobom trzecim nie jest ograniczona przez wprowadzenie określenia sposobu udostępnienia. Zakresem pojęcia udostępnienia osobom trzecim środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, należy objąć stworzenie możliwości faktycznych dostępu osób trzecich do tych środków. Nie można do takiej ustawowej definicji wprowadzenia do obrotu przyjąć elementów stanu faktycznego w niej nie zapisanego, a zatem przyjąć, że wymaga ustalenia fakt sprzedaży tych substancji, aby przypisać status strony. Podnoszony zatem zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest zasadny. Sąd zastosował prawidłowo art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w pełni wymogi stawiane w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7