I SA/Wa 705/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w części, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...]. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z[...] grudnia 1961 r. odmówiło przyznania W. Ś., A. Ś., H. W., J. W.oraz spadkobiercom A.W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [....], oznaczonej hipotecznie jako Tabela Likwidacyjna wsi [...] nr [...] (działka nr [...]) o pow. [...] m2. Jednocześnie orzeczeniem tym uchylono wydane w tożsamym przedmiocie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1961 r. nr [...] "jako zawierające istotne pomyłki odnośnie imion i nazwisk b. właścicieli hip. przedmiotowego gruntu". Odmawiając przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej do gruntu organ wskazywał, że teren nieruchomości został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego po użyteczność publiczną. Obecnie obszar tej nieruchomości obejmuje m.in. stanowiące własność Skarbu Państwa części działek ew. nr nr [...] oraz [...] z obrębu [...]. W następstwie zainicjowanego przez E. M., G. M., Z. Z. oraz K.Z. J. (następców prawnych pierwotnych właścicieli) postępowania nadzorczego, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej obecnych działek ew. nr nr: [...], a odmówił stwierdzenia jego nieważności w części odnoszącej się do działek ew. nr nr: [...]. Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia we wskazanym zakresie Minister podawał, że w dacie jego wydania dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Plan Etapowy Kierunkowy), zatwierdzony uchwalą nr [...]Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1961 r., przewidujący jego przeznaczenie pod zaplecze samochodów (cześć działki ew. [...]) oraz pod przemysł budowlany i magazyny (część działek ew. nr [...] oraz [...]). Jednocześnie zauważał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była decyzjami i zaświadczeniami lokalizacyjnymi. W tym kontekście przywoływał: zaświadczenie lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1959 r. nr [...], którym zatwierdzono lokalizację magazynu surowców i wyrobów gotowych (w obszarze obejmującym część terenu obejmującego część obecnej działki nr [...]); decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji rozbudowy magazynów [...] (w obszarze obejmującym część działek nr [...]); zaświadczenie lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1960 r. nr [...], zatwierdzające lokalizację zajezdni samochodowej dla Ministerstwa Handlu Wewnętrznego (w obszarze obejmującym część działki nr [...]); a także decyzję lokalizacji szczegółowej z [...] listopada 1961 r. nr [...] dotyczącą rozbudowy wytwórni filmów dokumentalnych na powiększonym terenie (obejmującą część działki nr [...]). Mając na względzie przeznaczenie nieruchomości (w granicach ww. działek) w dacie podejmowania orzeczenia pod magazyny dla przedsiębiorstw o charakterze użyteczności publicznej oraz zajezdnię samochodową dla Ministerstwa Handlu Wewnętrznego ocenił, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do jej gruntu w tych okolicznościach była zasadna. Dodatkowo Minister odwołał się w swoich rozważaniach do treści art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który mimo, że nie został powołany w weryfikowanym orzeczeniu, stanowić winien wzorzec jego kontroli w ramach postępowania nieważnościowego. Od tej części decyzji nadzorczej, następcy prawni byłych właścicieli wnieśli środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku rozpoznania którego, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. Podzielił on ocenę co do braku podstaw do stawianiu orzeczeniu dekretowemu (w części odnoszącej się do działek nr nr: [...], [...]) zarzutu rażącego naruszenia prawa, z tożsamych powodów, w jakich braku tej wady upatrywano przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Podtrzymał również stanowisko, że przy kontroli legalności orzeczenia z [...] grudnia 1961 r., uwzględnić należało obowiązujący w tym czasie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.M., zarzucając jej: 1.naruszenie prawa materialnego w stopniu jacym wpływ na wynika sprawy, tj. - art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że pochodząca z tabeli likwidacyjnej nr [...] byłej wsi [...] nieruchomość przy ul. [...], wchodząca obecnie w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...] nie mogła być wykorzystana przez byłych właścicieli, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania prawa własności czasowej i w konsekwencji pominięcie, że przy wydawaniu orzeczenia z [...] grudnia 1961 r. doszło do rażącego naruszenia prawa; - art. 7 ust. 2 przywołanego dekretu, poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przywoływane w decyzji Ministra zaświadczenia lokalizacji szczegółowej i decyzje o lokalizacji szczegółowej, stanowią podstawę do odmownego rozpoznania wniosku dekretowego, kiedy to w rzeczywistości wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego winny być brane pod uwagę przy jego ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego pominięcia, że obowiązujący plan miejscowy przeznaczający działki pod przemysł budowlany i magazyny (część działek nr [...]) oraz pod zaplecze samochodów (część działki ew. nr [...]), wobec braku przepisów zakazujących realizacji takich funkcji przez osoby prywatne, nie wykluczał pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego; 2.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. -art. art.: 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływ na wynika sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – K. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego celem była weryfikacja legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr [...], w części w jakiej dotyczy ono nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Przy czym, zważywszy na zakres zaskarżenia w toku instancji wydanej w tym przedmiocie decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., oceną legalności ww. orzeczenia administracyjnego, Minister Inwestycji i Rozwoju objął tę jego część, która dotyczy nieruchomości, która weszła w obszar obecnych działek ewidencyjnych nr [.]. Istotą natomiast postępowania nadzorczego prowadzonego w ww. trybie – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie - nie jest ponowne rozstrzygnięcie meriti sprawy administracyjnej załatwionej określoną decyzją, ale wyłącznie kontrola tej decyzji w aspekcie materialnoprawnych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wady rażącego naruszenia prawa lub wady polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma więc ono na celu przede wszystkim ustalenie czy w określonym stanie faktycznym, oznaczony organ administracji publicznej, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego mógł podjąć rozstrzygnięcie o treści w tej decyzji ujętej. W konsekwencji zatem, punktem wyjścia dla oceny legalności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji musi być prawidłowa identyfikacja treści owego rozstrzygnięcia. Nabiera ona szczególnego znaczenia w sytuacji gdy decyzja ta – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – rozstrzyga merytorycznie (w sposób negatywny) sprawę przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, przy równoczesnym uchyleniu uprzednio wydanego w tożsamym przedmiocie orzeczenia. W tym wypadku orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1961 r. nr [...]. Dla oceny konsekwencji prawnych wynikających z dokonania jednym aktem merytorycznego rozpoznania sprawy objętej wnioskiem dekretowym i derogowania uprzednio wydanej w tej materii decyzji nie ma znaczenia, że część rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym umieszczona została w krańcowej części kontrolowanego orzeczenia (po pouczeniu o środkach odwoławczych). Stanowiło ono wszak jego integralną część, która warunkowała w ogóle możliwość merytorycznego rozpoznania (po raz kolejny) wniosku dekretowego. Wprawdzie uchylonego orzeczenia brak w aktach sprawy, jednakże nie budzi wątpliwości Sądu to, że takowy władczy akt został wydany, wszedł do obrotu prawnego i w dacie 6 grudnia 1961 r. miał walor ostateczny, w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36 poz. 341). Potwierdza to treść zachowanego w aktach archiwalnych pisma W. Ś., A. S., H.W.i J. Z. z [...] listopada 1961 r. (k. 46), w którym - nawiązując wprost do ww. orzeczenia - domagali się oni przyznania za utraconą nieruchomość odszkodowania, nie kwestionując jednak orzeczenia jako takiego. Brak zaskarżenia orzeczenia w toku instancji uniemożliwił z kolei zastosowanie względem niego instytucji autokontroli przewidzianej w 90 ust. 1 ww. rozporządzenia. Załatwienie w sposób ostateczny sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez byłych właścicieli wnioskiem o przyznanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa własności czasowej powodowało, że ewentualna weryfikacja wydanego w tym przedmiocie orzeczenia z 31 października 1961 r. mogła się odbywać w oparciu o obowiązujące od 1 stycznia 1961 r. przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168). Na gruncie zaś tej ustawy jedyną możliwością uchylenia przez organ pierwszej instancji własnej ostatecznej decyzji było uczynienie tego na zasadach opisanych w art. 135 lub art. 136 kodeksu. Jednakże nawet przy ich zastosowaniu nie mogło dojść do równoczesnego rozpoznania sprawy dekretowej co do jej istoty, chyba że nastąpiłoby to w ramach przewidzianej tymi unormowaniami zmiany decyzji dotychczasowej – co w sprawie jednak nie miało miejsca. Na zastosowanie zresztą któregokolwiek z wyżej wymienionych nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, Prezydium Rady Narodowej w [...] w treści orzeczenia z [...] grudnia 1961 r., w tym przywoływanej w jego osnowie podstawie prawnej – ograniczonej do art. 1 dekretu oraz przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) - nie wskazuje. Prowadzić to musi do wniosku, iż rozstrzygając wówczas sprawę przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, przy równoczesnym uchyleniu uprzednio wydanego w tożsamym przedmiocie własnego orzeczenia o charakterze ostatecznym, organ ten zadziałał w istocie bez podstawy prawnej, co czyni wydany przezeń akt obarczonym kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. To zaś skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności opisane w art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne wywołane orzeczeniem). Okoliczności te uszyły jednak uwadze zarówno Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak też rozpoznającego ponownie sprawę (w granicach wyznaczonych złożonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. środkiem odwoławczym) Ministra Inwestycji i Rozwoju, co oznacza, że przeprowadzona przez te organy kontrola legalności kwestionowanego orzeczenia zrealizowana została z istotnym naruszeniem reguł procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy skupiły bowiem swoją uwagę - podobnie jak inicjatorzy postępowania nieważnościowego – wyłącznie na ocenie zasadności odmowy przyznana byłym właścicielom prawa własności czasowej, podczas gdy ten aspekt sprawy stałby się istotny dopiero wówczas, gdy uchylenie uprzednio wydanego w tej materii orzeczenia (połączone z merytorycznym rozpoznaniem sprawy) przez organ rozstrzygający, było prawnie dopuszczalne. Pozostawanie wszak w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygające ostatecznie sprawę o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, wyłączało możliwość ponownego jej rozstrzygania. Niedostrzeżenie z kolei, że kontrolowane orzeczenie obarczone jest wyżej wymienioną kwalifikowaną wadą prawną - czego konsekwencją była odmowa stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (w części w jakiej orzeczenie to dotyczy obecnych działek nr [...]) - narusza art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Narusza zatem także ten przepis utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, co prowadzić musi do jej uchylenia. Zważywszy z kolei na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących kwestii możliwości pogodzenia możliwości korzystania z gruntu przez jego byłych właścicieli z ustaleniami obowiązującego dla tego ternu w 1961 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnego naruszenia w związku z tym przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby bowiem istotna, gdyby orzeczenie z 1961 wolne były od wskazanej wyżej wady prawnej. Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę skarżącej, że eliminacja z obrotu prawnego orzeczenia z [...] grudnia 1961 r., z przyczyn wskazanych w wyroku, nie spowoduje, że zaktualizuje się zainicjowana wnioskiem W. Ś. złożonym do protokołu z [...] września 1947 r. "sprawa dekretowa". Wówczas bowiem "odżyje" ostatecznie ją kończące orzeczenie administracyjne z[...] października 1961 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustali jakie skutki prawne wywołała kontrolowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] w zakresie nieruchomości obejmujących aktualne działki nr nr [...] , a następnie dokona ich oceny pod kątem negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.