II GSK 117/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B Sp. z.o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 610/18 w sprawie ze skargi B Sp. z.o.o. w P na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) oddalił skargę B Sp. z o.o. w P (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z dnia [..] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r., który wpłynął do organu I instancji, dnia 30 stycznia 2018 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego zwrócił się o uzgodnienie stanowiska w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową wapieni i gez jurajskich ze złoża "Z -W", położonych w obrębie działek nr [..] w miejscowości Z , gm. P . Z wnioskiem o udzielenie koncesji wystąpiła skarżąca spółka. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2018 r. Wójt Gminy P odmówił uzgodnienia koncesji. Kolegium postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2018 r. uchyliło postanowienie organu I instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pewnym zakresie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu SKO z dnia [..] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy P postanowieniem z dnia [..] maja 2018 r. odmówił uzgodnienia udzielenia koncesji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P z dnia 16 maja 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 poz. 2126 ze zm.; dalej: p.g.g.), podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kierunki polityki przestrzennej zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piekoszów, (dalej: Studium) przyjętym uchwałą Rady Gminy Piekoszów nr VI/34/2000 z dnia 5 września 2000 r., zmienionym uchwałami Rady Gminy Piekoszów nr XXXII/330/2005 z dnia 28 września 2005 r., nr LXVIII/464/2014 z dnia 31 października 2014 r. i nr XU276/2017 z dnia 31 maja 2017 r. Kolegium podniosło, że rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o uchwałę Rady Gminy Piekoszów z dnia 31 maja 2017 r. nr XL/276/2017 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piekoszów, wraz z wszystkimi załącznikami. Organ stwierdził, że planowana przez skarżącą działalność naruszy przeznaczenie ww. nieruchomości określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. Piekoszów i w jej wyniku nie będzie możliwe zagospodarowanie ww. terenu w sposób zgodny ze Studium. Organ II instancji wyjaśnił także, że rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie przesądza o ewentualnym przeznaczeniu go do eksploatacji, a opiniowanie koncesji na poszukiwanie (rozpoznawanie) złoża kopaliny w aspekcie jego potencjalnej przyszłej eksploatacji jest niedopuszczalne. WSA w Kielcach oddalił skargę Spółki na powyższe postanowienie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 9 ust. p.g.g. jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia (art. 9 ust. 2 p.g.g.). Termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki (art. 9 ust. 3 p.g.g.). Sąd I instancji przypomniał, że Marszałek zwrócił się do Wójta o uzgodnienie udzielenia koncesji wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r., doręczonym organowi współdziałającemu w dniu 30 stycznia 2018 r. W dniu 12 lutego 2018 r. Wójt Gminy P wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia udzielenia ww. koncesji i doręczył to postanowienie Marszałkowi w dniu 13 lutego 2018 r. Zatem z zachowaniem terminu wynikającego z art. 9 ust. 1 p.g.g. w formie postanowienia Wójt jako organ współdziałający zajął w ten sposób stanowisko w sprawie uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin. W ocenie Sądu, tym samym organ I instancji zapobiegł skutkom, o których mowa w art. 9 ust. 2 p.g.g. Spółka skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie i dlatego zostało ono uchylone. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy P ponownie odmówił uzgodnienia koncesji postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. Okoliczność uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia 12 lutego 2018 r. nie znosi więc skutków prawnych, jakie nastąpiły w związku z wydaniem analizowanego aktu do daty jego uchylenia. Zaaprobowanie wykładni art. 9 p.g.g. przedstawionej przez skarżącą oznaczałoby w efekcie, że każdorazowo – w sytuacji negatywnego zaopiniowania, czy odmownego uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia przez organ współdziałający – tylko poprzez wniesienie zażalenia na takie postanowienie organu współdziałającego, dochodziłoby do nastąpienia skutku z art. 9 ust. 2 p.g.g. Przepis ten służyłby jako narzędzie stron niezadowolonych z wyrażonych przez organ współdziałający opinii, czy odmownych uzgodnień, do eliminowania skutków tych stanowisk tylko w drodze skorzystania z uprawnień procesowych przysługujących takiej stronie do zaskarżenia tych opinii. WSA w Kielcach zgodził się z organem, że w przypadku działalności wydobywczej prowadzonej metodą odkrywkową, ze względu na zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości. Zatem jeżeli nieruchomości, w granicach których ma być prowadzona działalność wydobywcza metodą odkrywkową, nie zostaną przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium na wydobywanie kopaliny, wówczas planowana działalność będzie naruszać przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kierunki polityki przestrzennej zostały określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piekoszów (dalej: Studium), przyjętym uchwałą Rady Gminy Piekoszów nr VI/34/2000 z dnia 5 września 2000 r., zmienionym uchwałami Rady Gminy Piekoszów z dnia 28 września 2005 r., z dnia 31 października 2014 r. i z dnia 31 maja 2017 r. Spółka zamierza eksploatować metodą odkrywkową wapienie i gezy jurajskie ze złoża "Z W" położonego w obrębie działek nr ewid.: [..], obręb Z, gmina P na powierzchni ok. 15,5 ha. Nieruchomości w granicach obszaru objętego zamierzoną działalnością koncesyjną położone są na terenie przeznaczonym w Studium pod działalność rolniczą – R, w strefie B2 – krajobrazowo przyrodniczej. Dla terenów rolnych (R) przewidziano w Studium podstawowe przeznaczenie – pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze. Na terenach tych ograniczono lokalizację nowych obiektów do zabudowy siedliskowej, obiektów i urządzeń służących produkcji rolniczej, utrzymani istniejącą zabudowę, a tereny o niskich klasach gleb nie użytkowane rolniczo mogą podlegać zalesieniu. Z kolei w strefie B2, w której położone są nieruchomości pod planowaną przez Spółkę działalność wydobywczą, zasadnicze działania dotyczyć mają: objęcia ochroną najcenniejszych zasobów przyrodniczych oraz respektowania wymagań wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody, prowadzenia ciągów pieszych i rowerowych, tras dla turystki konnej oraz dla innych form turystyki nie kolidujących z ochroną zasobów przyrodniczych, rozwoju zaplecza turystycznego m.in. w zakresie gastronomii, usług hotelarskich, terenów i urządzeń sportowych, miejsc noclegowych i gastronomii, a także gospodarstw agroturystycznych w terenach nie posiadających w tym zakresie ograniczeń oraz ukierunkowania zagospodarowania terenów rozwoju budownictwa wymaganiom środowiska przyrodniczego. Zgodnie zatem z ustaleniami Studium – co potwierdza analiza urbanistyczna z dnia 12 lutego 2018 r. znajdująca się w aktach administracyjnych – główny kierunek zagospodarowania terenu, na którym znajduje się udokumentowane złoże "Z-W" to tereny rolnicze, których podstawowym sposobem zagospodarowania są uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze. Dopuszczalnym sposobem zagospodarowania tych terenów jest zabudowa siedliskowa, tereny turystyczne i rekreacyjne oraz zalesienia. Jak wynika z treści ww. opinii urbanisty i jak zważyły organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, planowane przedsięwzięcie, z uwagi na zamierzoną metodę eksploatacji złoża, narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piekoszów. Skutkiem prowadzenia ww. działalności wydobywczej będzie bowiem uniemożliwienie wykorzystania analizowanego obszaru w sposób przewidziany obecnie w Studium. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 1, 2 i 3 p.g.g. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że oznaczony w tych przepisach termin na uzgodnienie udzielenia koncesji – w przypadku uchylenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia – zostaje zachowany niezależnie od czasu trwania czynności uzgodnieniowych w ponownie toczącym się postępowaniu wówczas, gdy termin został pierwotnie dotrzymany, podczas gdy na skutek uchylenia postanowienia przez organ II instancji postępowanie to toczy się na nowo, a więc termin do uzgodnienia powinien być liczony ponownie; 2. Przepisów prawa materialnego: a. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wprost zgodna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium; b. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piekoszów uniemożliwia eksploatację złoża "Z-W " z uwagi na przeznaczenie na działalność rolną terenu, na którym występuje złoże, podczas gdy studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczających możliwość jego wydobycia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwemu zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1–3 p.g.g. polegający na przyjęciu, że oznaczony w tych przepisach termin do uzgodnienia udzielenia koncesji jest zachowany w sytuacji, gdy w tym terminie właściwy organ wystąpił o takie uzgodnienie, a organ gminy dokonał pozytywnego uzgodnienia. W przypadku, gdy doszło do postępowania zażaleniowego termin 14-dniowy zostaje niedochowany, a to oznacza, że na skutek jego upływu następuje uzgodnienie udzielenia koncesji zgodnie z wnioskiem organu koncesyjnego. Takie stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie nie znajduje prawnego uzasadnienia. Przepisy wskazane w zarzucie kasacyjnym nakładają na organ gminy, a więc uzgadniający udzielenie koncesji obowiązek wypowiedzenia się w tej sprawie w ciągu 14 dni, przyjmując domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia (uzgodnienia), jeżeli ten termin nie zostanie dochowany. Zatem zgodnie z art. 9 ust. 1–3 p.g.g. pozytywne uzgodnienie mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby Wójt Gminy P nie podjął w sprawie działania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż Wójt Gminy P w prawem wyznaczonym czasie wydał postanowienie z dnia 16 maja 2018 r., którym odmówił uzgodnienia udzielenia koncesji. Tym samym wykonał nakaz ustawy, a to oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do dorozumianego, pozytywnego uzgodnienia. Dla oceny tej przesłanki nie ma znaczenia procesowy los postanowienia wydanego w ustawowym terminie, ważne jest tylko to, by zostało ono w terminie podjęte. Z tego powodu pogląd Sądu I instancji przyjmujący takie rozumienie wskazanych przepisów należy uznać za zgodny z prawem, a to oznacza nieskuteczność rozpoznawanego zarzutu kasacyjnego. W ocenie Sądu II instancji nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, która doprowadziła do ich niewłaściwego zastosowania. W tym zakresie Spółka twierdzi, że Wójt Gminy P wadliwie przyjął, że podejmowanie działalności określonej ustawą, w tym przypadku koncesjonowanej, jest możliwe tylko wtedy, gdy działalność ta jest zgodna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Spółki dla dopuszczalności działalności wystarcza tylko, by nie była ona sprzeczna z tymi ustaleniami, a to w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że przeznaczenie w Studium terenu pod działalność rolną umożliwia prowadzenie działalności koncesjonowanej polegającej na wydobywaniu wapieni i gez jurajskich. Pogląd taki jest nietrafny. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że art. 7 ust. 2 p.g.g., który miał w sprawie zastosowanie wskazuje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium oraz w odrębnych przepisach. Zatem zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia w Studium. Oznacza to, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia, a cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej. Tym samym nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że dozwolona jest w takim obszarze każda działalność, która nie została wskazana jako zakazana. Mając na uwadze powyższe, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.