II SA/Wa 487/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Joanna Głowala, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/16 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] informacji publicznej, dotyczącej informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 do 8 kwietnia 2016 r. , poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich pracowników Ministerstwa Finansów, niezależnie od tego, czy osoby te pełniły, czy też nie , funkcje publiczne. Takie działanie organu jest, w ocenie Sądu, wadliwe, gdyż nie uwzględnia regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej jako: "u.d.i.p". Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, iż każdy z pracowników Ministerstwa Finansów, niezależnie od tego czy pełni funkcję publiczną, czy też funkcji takiej nie pełni, objęty jest ochroną prawa do prywatności. Pogląd Ministra Finansów zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę. Przypomnieć należy , iż dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.922). W art. 1 tejże ustawy stanowi się, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. A z kolei według art. 6 ust. 1 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności jedynie w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia dokona analizy stanu faktycznego sprawy i podejmie działania stosowne do poczynionych ustaleń. Minister Finansów, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił [...] udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Organ w uzasadnieniu podał, że wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego, gdyż w ocenie organu żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej W udzielonej odpowiedzi wnioskodawca stwierdził, że żądana informacja publiczna dotyczy informacji prostej. W Ministerstwie Finansów według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. zatrudnionych było 2047 pracowników, natomiast według stanu na dzień 31 marca 2016 r. - 2019 pracowników. Wytworzenie żądanej informacji będzie zatem czasochłonne oraz wymagać będzie zaangażowania istotnych środków osobowych, co czyni, że żądana informacja jest informacja przetworzoną. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wskazał i nie przekazał żadnych informacji na temat indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga Minister Finansów nie stwierdził aby zachodził związek pomiędzy uzyskaniem przez wnioskodawcę żądanych informacji, a wpływem na ochronę interesu publicznego lub poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej oraz, że przekazanie takiej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, czyli istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2018 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p , poprzez uznanie, że żądana informacja jest informacja przetworzoną. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli była w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Finansów odmawiająca udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w zakresie nagród przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 do 8 kwietnia 2016 r. , poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Stosownie do art. 3 ust 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych ( art. 3 ust.2) W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie jest również sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych m.in. treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak np. decyzje czy postanowienia. Przedmiotem sporu jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na fakt, iż żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 - 93). W kontrolowanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie dysponuje żądanymi informacjami. A zatem informacja, której domaga się strona skarżąca istnieje w postaci rozproszonej. Organ co prawda wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać czyniąc zadość wnioskowi, ale w ocenie Sądu nie są to czynności o charakterze intelektualnym. Zatem w ocenie Sądu, jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. To twierdzenie organu nie zostało niczym poparte i jako nie poddające się weryfikacji przez Sąd, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że co najmniej przedwcześnie organ orzekający w sprawie zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe organ również przedwcześnie uznał, że w celu uzyskania informacji strona skarżąca winien wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Należy zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku. Tymczasem organ wydając sporną decyzję oparł się automatycznie na twierdzeniu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego. Tym samym zaniechał zupełnie wskazania ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądzałoby czy rzeczywiście ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Okoliczność, że istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza zaś, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ zobowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Tym samym determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi, iż stanowi ona informację przetworzoną powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu, że wnioskowane dane muszą być udostępnione wnioskodawcy. W decyzji jednak organ nie wykazał, że żądane przez stronę skarżącą informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów. Niezbędna jest zatem ponowna analiza wniosku strony oraz dogłębne rozważenie przez organ materii jakiej dotyczy ten wniosek, a następnie rozstrzygnięcie czy stanowi ona informacje przetworzoną. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że żądane dane dotyczą sfery informacji przetworzonej, to musi to odzwierciedlić w uzasadnieniu swojej decyzji. Powinien mieć również na uwadze, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że uzyskanie żądanej informacji wymagałoby szeregu czynności. Takie przesłanki odmowy muszą być odnoszone do konkretnych faktów. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odmawiającego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na złożony jej charakter winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia informacji przetworzonej. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.