IV SA/Wr 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] II. uchyla czynność Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 9 marca 2018 r. nr [...] W dniu 21 sierpnia 2017 r. O. M. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci. Decyzją z dnia 12 września 2017 r. nr [...] Wójt Gminy R. przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dwoje dzieci na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 i dodatkiem do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia 25 października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy R. w części i przyznało wnioskodawczyni dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. W dniu 29 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni przedłożyła w GOPS umowę zlecenia z dnia 2 stycznia 2018 r., zawartą pomiędzy Spółką z o. o. [...] a wnioskodawczynią na okres do 2 stycznia 2018 r. do 28 grudnia 2018 r. W wezwaniu z dnia 23 lutego 2018 r. GOPS zobowiązał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentu (zaświadczenia lub oświadczenia), określającego wysokość dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w firmie [...] za okres od 1 lutego 2018 r. do 28 lutego 2018 r. do dnia 7 marca 2018 r. Wezwanie zostało odebrane przez wnioskodawczynię w dniu 26 lutego 2018 r. W piśmie z dnia 9 marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował wnioskodawczynię o wstrzymaniu od 1 marca 2018 r. wypłaty świadczeń rodzinnych na dwoje dzieci w związku z niedostarczeniem w wyznaczonym terminie wymaganego dokumentu. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że w przypadku dostarczenia wymaganego dokumentu, wypłata świadczeń rodzinnych zostanie wznowiona od miesiąca, w którym dokument zostanie dostarczony. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 13 marca 2018 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował stronę, że w związku z dostarczeniem w dniu 9 i 10 kwietnia 2018 r. dokumentów o wysokości dochodu uzyskanego za luty 2018 r., wypłata świadczeń rodzinnych zostaje wznowiona od 1 kwietnia 2018 r., tj. od miesiąca, w którym dokumenty zostały dostarczone. W dniu 18 kwietnia 2018 r. strona złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "skargę" na wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych i niesłuszne pozbawienie tych świadczeń za marzec 2018 r., ponieważ bez jej winy zaświadczenie o wysokości zarobków nie zostało złożone w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie od decyzji z dnia 9 marca 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W piśmie z dnia 30 maja 2018 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 marca 2018 r. i ponownie wyjaśniła, że miała problemy z uzyskaniem zaświadczenia o wysokości zarobków. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło stronie termin do wniesienia odwołania. Natomiast decyzją z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 9 marca 2018 r. Jak wyjaśniło SKO, pismo z dnia 9 marca 2018 r. Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych, SKO uznało za decyzję administracyjną, posiadającą minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej. Następnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia lub złożenia oświadczenia o wysokości dochodu za luty 2018 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu na podstawie umowy zlecenia z dnia 2 stycznia 2018 r. Pomimo prawidłowego wezwania, strona w wyznaczonym terminie nie przedłożyła zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia i nie złożyła oświadczenia. W ocenie Kolegium nie było obiektywnych przeszkód do złożenia oświadczenia o wysokości wynagrodzenia za pracę. Niezrozumiałe są wyjaśnienia strony, że nie znała kwoty netto swoich zarobków. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji wstrzymał wypłatę świadczeń rodzinnych za marzec 2018 r. decyzją wydaną w tym samym miesiącu. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że strona winna wezwać organ na piśmie do wypłaty świadczenia za marzec 2018 r. z uwagi na dostarczenie żądanego zaświadczenia. W przypadku odmowy będzie stronie przysługiwało prawo do złożenia skargi na czynność materialno – techniczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podała, że nie była świadoma konsekwencji nieprzedłożenia zaświadczenia, ponieważ nie została o nich pouczona w sposób słowny i pisemny przez GOPS. Nie mogła złożyć oświadczenia o wysokości zarobków, ponieważ nie znała kwoty netto wynagrodzenia. Skarżąca wyjaśniła też, że w dniach 14 i 20 marca 2018 r. telefonowała do zakładu pracy, jednakże przesyłka z zaświadczeniem nadal nie przychodziła. Zaświadczenie odebrała osobiście w dniu 6 kwietnia 2018 r. w siedzibie pracodawcy, oddalonej o 100 km od miejsca jej zamieszkania. Dwukrotnie telefonowała też do pracownika GOPS – u z wyjaśnieniami. Również mąż skarżącej w okresie od 15 do 30 marca 2018 r. dwukrotnie osobiście wyjaśniał sytuację pracownikom GOPS – u. Zdaniem skarżącej, niesłusznie zabrane świadczenia rodzinne za marzec 2018 r. powinny zostać jej zwrócone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 września 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się z decyzją SKO, ponieważ SKO nie nakazało GOPS- owi zwrotu niesłusznie zabranych świadczeń rodzinnych. Na rozprawie mąż skarżącej wyjaśnił, że podjęcie wynagrodzenia w banku możliwe było dopiero w dniu 16 marca 2018 r. i w tym dniu przedłożył wydruk z konta bankowego skarżącej w GOPS – ie, jednakże pracownik GOPS - u nie przyjął tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej u.ś.r., wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenia rodzinne odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W przypadku udzielenia wyjaśnień, świadczenia rodzinne wypłaca się od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie. W literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych oraz wznowienia wypłaty tych świadczeń, że są to czynności materialno – techniczne i organ właściwy nie ma podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W sytuacji wstrzymania wypłaty lub wznowienia wypłaty świadczeń winien on pisemnie poinformować świadczeniobiorcę o tym fakcie. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej (K. Małysa – Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015 i powołana tam literatura: R. Babińska – Górecka, M. Lewandowicz – Machnikowska, Świadczenia rodzinne, s. 345, A. Korcz – Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne, s. 409, W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kutno 2006, s. 71 – 72). Należy też wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 września 2018 r., sygn.. akt IV SA/Wr 298/18 w sprawie ze skargi skarżącej na postanowienie SKO z dnia 21 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że pismo Dyrektora GOPS z dnia 9 marca 2018 r. wstrzymujące wypłatę świadczenia rodzinnego nie stanowi decyzji w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, celem wstrzymania wypłat jest szybkie uniemożliwienie świadczeniobiorcy dalszego wykonywania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Wstrzymanie wypłat jest instytucją dotyczącą sfery wykonalności decyzji przyznającej świadczenie, a nie istoty zawartego w niej rozstrzygnięcia. Pogląd sprzeciwiający się możliwości traktowania czynności wstrzymania wypłaty świadczenia jako decyzji administracyjnej wyrażony został w motywach wyroku NSA z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1120/14, CBOSA. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powołany wyżej pogląd. Czynność faktyczna wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych stanowi czynność materialno – techniczną. SKO błędnie potraktowało pismo informujące wydane przez Dyrektora GOPS z dnia 9 marca 2018 r. jako decyzję administracyjną, a "skargę" strony z dnia 18 kwietnia 2018 r. jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. SKO zatem bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydało w trybie odwoławczym decyzję z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...]. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Czynność materialno – techniczna, jaką jest pismo informujące wydane przez Dyrektora GOPS z dnia 9 marca 2018 r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który dokonał wstrzymania. Skarga taka powinna być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności, przy czym sąd może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w dniu 18 kwietnia 2018 r. za pośrednictwem GOPS pismo zatytułowane "skargą", skierowane do SKO, a następnie zgodnie z pouczeniem SKO, w dniu 26 lipca 2018 r. skargę skierowaną do WSA za pośrednictwem SKO. Powyższe okoliczności i treść pism skarżącej wskazują, że intencją skarżącej było zaskarżenie czynności materialno – technicznej Dyrektora GOPS z dnia 9 marca 2018 r., jednakże z powodu braku stosownego pouczenia o możliwości zaskarżenia czynności materialno-technicznej do WSA skarga nie została złożona w przewidzianym prawem terminie. Dlatego też Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznał skargę na czynność materialno – techniczną Dyrektora GOPS. W ocenie Sądu, w wezwaniu z dnia 23 lutego 2018 r. Dyrektor GOPS wyznaczył stronie niemożliwy do dotrzymania termin do przedłożenia zaświadczenia lub złożenia oświadczenia o wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącą za luty 2018 r. Skarżąca zobowiązana została do przedłożenia powyższych dokumentów do 7 marca 2018 r., a w dniu 9 marca 2018 r. organ wstrzymał wypłatę świadczeń rodzinnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 zdanie trzecie umowy zlecenia z dnia 2 stycznia 2018 r. podstawą do naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia zleceniobiorcy jest łączna liczba godzin realizacji usługi przez zleceniobiorcę, sporządzona przez użytkownika. Zgodnie z § 5 ust. 2 umowy należność płatna będzie co najmniej raz w miesiącu, niezwłocznie po ustaleniu jego pełnej wysokości, nie później jednak niż w terminie do 21 – go dnia następnego miesiąca kalendarzowego. Wypłata zostanie dokonana przelewem na podany numer rachunku bankowego lub przekazem pocztowym (§ 5 ust. 3 umowy). Stosownie więc do zapisów umowy zlecenia, którą organ otrzymał w dniu 29 stycznia 2018 r., pracodawca zobowiązany był do przekazania wynagrodzenia za luty 2018 r. na rachunek bankowy strony do dnia 21 marca 2018 r. Wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w dniu 9 marca 2018 r. nastąpiło przed umownym terminem naliczenia i wypłacenia stronie wynagrodzenia za luty 2018 r., tj. przed dniem 21 marca 2018 r. Z wyjaśnień strony wynika, że wypłata wynagrodzenia za luty 2018 r. z rachunku bankowego strony możliwa była dopiero w dniu 16 marca 2018 r. i dopiero w tym dniu skarżąca poznała wysokość wynagrodzenia netto za luty 2018 r. Ponadto w tym dniu mąż skarżącej osobiście przedłożył wydruk z konta bankowego skarżącej w GOPS – ie, jednakże pracownik GOPS - u nie przyjął tego dokumentu. Z wyjaśnień skarżącej wynika również, że skarżąca i jej mąż informowali pracowników GOPS o problemach z otrzymaniem zaświadczenia o wysokości zarobków. Dwukrotnie telefonowała do pracownika GOPS – u z wyjaśnieniami. Również mąż skarżącej w okresie od 15 do 30 marca 2018 r. dwukrotnie osobiście wyjaśniał sytuację pracownikom GOPS – u. Potwierdzeniem tych wyjaśnień jest notatka służbowa pracownika GOPS z dnia 18 kwietnia 2018 r., potwierdzająca kontakty skarżącej z pracownikiem GOPS - u. Powyższe okoliczności świadczą, że skarżąca nie odmówiła udzielenia żądanych przez organ wyjaśnień i usprawiedliwiała przed pracownikami GOPS opóźnienie w dostarczeniu zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia. Wobec powyższego, Sąd uznał, że wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych przez Dyrektora GOPS w dniu 9 marca 2018 r. nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 3 u.ś.r. i uchylił tę czynność materialno – techniczną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zaskarżoną czynność materialno – techniczną.