IV SA/Wa 1919/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 25 października 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi R. K. (dalej również "Skarżący" bądź "Cudzoziemiec"), było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również "Organ" bądź "Szef Urzędu") z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania R. K. od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Zaskarżone postanowienie organ wydał przyjmując następne ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. zobowiązał Cudzoziemca do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Powyższa decyzja została doręczona Skarżącemu 10 listopada 2017 r. W tym samym dniu Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o którym mowa w art. 127a k.p.a. R. K. w piśmie z 24 listopada 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji z [...] listopada 2017 r., zaś w piśmie z 7 grudnia 2017 r. złożył oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli, tj. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania z [...] listopada 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...]kwietnia 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania cudzoziemca od decyzji z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że cudzoziemiec [...] listopada 2017 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i w tym dniu decyzja z [...] listopada 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna. Jednocześnie Szef Urzędu wywiódł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ani jego wzruszalności. Dodał, że w związku ze skutkami jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania niemożliwe jest skuteczne cofnięcie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne (komentarz: Sejm VII kadencji, druk Nr 1183, s.57-58). Organ podkreślił, że oświadczenie Skarżącego z 10 listopada 2017 r. zostało złożone prawidłowo i wywołało skutek prawny. Odnosząc się do pisma Skarżącego z 12 grudnia 2017 r. zatytułowanego "oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli", Szef Urzędu stwierdził, że brak było podstaw do uznania, że Cudzoziemiec podpisując zrzeczenie się prawa do odwołania działał pod wpływem błędu czy też nieświadomości podejmowanej czynności. Organ zaakcentował, że Cudzoziemiec podczas przesłuchania 10 listopada 2017 r. przed organem I instancji potwierdził znajomość języka polskiego w stopniu umożliwiającym mu swobodne porozumiewanie się, natomiast oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu zostało przekazane cudzoziemcowi zarówno w języku polskim, jak i w języku [...] R. K. wywiódł skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2018 r. zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji faktu niewywiązania się przez organ I instancji z obowiązku informowania strony, polegającym w szczególności na zaniechaniu dokładnego i wyczerpującego poinformowania Skarżącego, który jest obcokrajowcem, o skutkach podpisanego przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, braku pouczenia co do tego, ze podpisane oświadczenia o zrzeczeniu się "roszczenia" powoduje, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a co za tym idzie strona nie może jej kwestionować, błędnego pouczenia skarżącego, że przedłożone mu do podpisania dokumenty, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania są konieczne do wniesienia przez niego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP, 2. art. 112 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący został błędnie poinformowany przez organ I instancji co do skutków oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienie odwołania, a błędne pouczenie strony co do skutków zrzeczenia się roszczenia nie może szkodzić stronie, 3. art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.c. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, że brak jest podstaw do uznania, że R. K. podpisując oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania działał pod wpływem błędu, podczas gdy skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, spowodowanym niewłaściwą informacją uzyskaną od urzędników, że podpisanie dokumentów, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, które zostały mu przedłożone jest konieczne do wniesienia przez niego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP, 4. art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 k.c. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący oświadczeniem z 7 grudnia 2017 r. złożył oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, z uwagi na to, że oświadczenie to nie zostało przez niego złożone prawidłowo, gdyż pozostawał on w błędzie co do treści dokonanej czynności prawnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, • zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uwzględnienie przez sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga R. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2018 r. nie narusza prawa, w stopniu który miałby wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadzała się do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez Skarżącego od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] listopada 2017 r. w sytuacji złożenia przez Skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a następnie jego cofnięcie. Dla porządku należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 502). Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. sytuację, gdy na wydane przez organ administracji rozstrzygnięcie nie przysługuje żaden środek odwoławczy bądź przysługuje środek zaskarżenia, ale nie w administracyjnym toku postępowania (decyzja ostateczna). Od 1 czerwca 2017 r. na podstawie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do porządku prawnego wprowadzono możliwość zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, przez stronę wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania (art. 127a § 1 k.p.a.). Wówczas decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (art. 127a § 2 k.p.a.). Instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania w doktrynie wywołała liczne wątpliwości (por. J. Zimermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 8/2017). Nie mniej na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy wskazać wypada na te, które dotyczą odwracalności skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. I tak, w nauce prawa wyrażono pogląd, że możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy ostateczności i prawomocności przez decyzję organu pierwszej instancji. Skoro zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest czynnością jednostronną, to należy przyjąć, że nie jest wymagana zgoda organu administracji publicznej na cofnięcie (odwołanie) zrzeczenia, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Strona, która zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, nie może natomiast uchylić się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, twierdząc, że działała pod wpływem błędu (art. 84 § 1 zd. 1 k.c.), skoro o prawie do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach prawnych zrzeczenia została pouczona przez organ administracji publicznej (por. A. Wróbel, pkt 13 i 14 Komentarza do art. 127(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Istnieje również odmienne stanowisko w nauce, a mianowicie, że odwołanie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli strona pomimo zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania wniosła odwołanie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. P. Przybysz, pkt 3 do Komentarza aktualizowanego do art. 127(a) Kodeksu postępowania administracyjnego). Mając na uwadze powyższe Sąd za prawidłowe uznał ustalenia Szefa Urzędu, że Skarżący złożył skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] listopada 2017 r., i nie złożył skutecznego jego cofnięcia, co obligowało Organ do stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] listopada 2017 r. została doręczona Skarżącemu (obywatelowi [...]) w dniu jej wydania. W tym samym dniu Skarżący złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 127a k.p.a. w języku polskim i języku rosyjskim. Faktem jest, że w tej samej dacie nastąpiły oba zdarzenia, tj. doręczenie decyzji i złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednak z okoliczności sprawy nie sposób wywieść, że oświadczenie o zrzeczeniu zostało złożone przed doręczeniem decyzji i otwarciem terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skorzystania z instytucji z art. 127a k.p.a. jest doręczenie decyzji stronie postępowania oraz otrzymanie przez organ oświadczenia stosownej treści w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania. Zdaniem Sądu oba te warunki zostały spełnione i okoliczności tych nie podważają zarzuty skargi. Skarżący zakwestionował natomiast, że został błędnie pouczony co do skutków ww. oświadczenia i tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 112 k.p.a. Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego - nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z treści decyzji z [...] listopada 2017 r. wynika, że Cudzoziemiec został pouczony o prawie do odwołania oraz skutkach zrzeczenia się odwołania. Co więcej pouczenie to nie było ani niekompletne, ani jak twierdzi Skarżący błędne. Dlatego za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. Natomiast motywy jakimi kierował się Skarżący przy składaniu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia, nie świadczą o pominięciu przez Szefa Urzędu zasady informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Działanie organów administracji orzekających w sprawie, na które wskazał Skarżący, polegające na przedstawianiu wraz z decyzją blankietu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (zarówno w języku polskim, jak i języku [...]) oraz udzielania informacji, które można zakwalifikować jako porada prawna (warunki ubiegania się o cofnięcie zakazu wjazdu na terytorium RP), stanowią – w ocenie Sądu - przekroczenie zasady informowania stron, ale w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Skarżący podniósł, że w chwili doręczania decyzji z [...] listopada 2017 r. zostały mu przedłożone dokumenty do podpisania, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania oraz poinformowano go, że złożenie takiego oświadczenia jest konieczne do złożenia wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na terytorium RP. Tym samym niezrozumiałe są twierdzenia Skarżącego, że nie wiedział co podpisuje, czego to dotyczy i jakie skutki wywoła oświadczenie, jak również, że urzędnicy udzielili mu, jak to określił, "fałszywych" i "niewłaściwych" informacji. Skoro, zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, to nikt, również cudzoziemiec przebywający na terytorium Polski, nie może usprawiedliwiać swoich działań lub zaniechań tym, że nie zna przepisów prawa. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 127a § 1 k.p.a. z uwagi na złożenie oświadczenia o zrzeszeniu się prawa do odwołania pod wpływem błędu (art. 84 k.c.) i skutecznego cofnięcia tego oświadczenia (art. 88 k.c.), Sąd uznał, że nie są one usprawiedliwione. W tym miejscu warto przypomnieć, że dodanie art. 127a k.p.a. miało na względzie ekonomię postępowania. Z uzasadnieniu projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Sejm VII Kadencji, druk nr 1183, s. 57-58) wynika, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania oraz, że w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Jednocześnie uczyniono zastrzeżenie, że tylko oświadczenie prawidłowo złożone jest niewzruszalne. Uzasadnienie projektu ww. ustawy nie daje jednak - w ocenie Sądu - wyczerpującej odpowiedzi co do dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Poglądy doktryny, o czym mowa powyżej, również nie są jednolite w tym zakresie. Zdaniem Sądu należy jednak przychylić się do stanowiska, że dopóki stronie nie upłynął termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., dopóty może ona cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Przy czym cofnięcie oświadczenia z art. 127a k.p.a. powinno nastąpić w oparciu o te same zasady, na jakich oświadczenie te zostało złożone, w szczególności powinno być złożone organowi I instancji w formie pisemnej. Powyższa wykładnia nie naruszy prawa każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz prawa dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd stwierdził, że oświadczenie Skarżącego złożone pismem z 7 grudnia 2017 r. o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania było bezskuteczne, albowiem organ dowiedział się o nim po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Za niedopuszczalne zaś Sąd uważa nieograniczone w czasie uchylenie się od skutków prawnych tego oświadczenia na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, w szczególności w art. 84 i art. 88 ustawy Kodeks cywilny, do których odnoszą się zarzuty skargi. Oznacza to, że decyzja z [...] listopada 2017 r. z uwagi na złożenie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...] listopada 2017 r. W konsekwencji Szef Urzędu prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i uznał, że odwołanie od ww. decyzji złożone pismem z 24 listopada 2017 r. było niedopuszczalne, bo wniesione od decyzji ostatecznej i prawomocnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec nieuwzględnienia skargi, Sąd nie był zobligowany do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, stosownie do art. 200 p.p.s.a.