II OSK 734/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 656/18 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 656/18 oddalił skargę Gminy M. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa wielkopolskiego, pod numerem [...], historycznego układu przestrzennego majątku ziemskiego R. w miejscowości R., gmina M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że organy w sposób dostateczny uzasadniły wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych historycznego układu przestrzennego majątku ziemskiego R., a stanowisko to znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, Sąd Wojewódzki wskazał, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają uprawnienia konserwatora zabytków w przedmiocie ochrony zabytków i nie mogą stać na przeszkodzie w dokonaniu wpisu do rejestru zabytków. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu magistrali wodociągowej na terenie wsi S., R., M., przyjętego uchwałą nr XXXI/220/12 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego, poz. 335) w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, określonych w § 1 ust. 2 pkt 1 (ustaleń rysunku planu), § 3 pkt 1 i pkt 5 (przeznaczenie terenu), § 8, § 12 pkt 1 lit. d - f, pkt 2 (sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów o określonym przeznaczeniu), § 11 (ograniczenia w użytkowaniu terenów) poprzez nieuwzględnienie, iż uchwalony uprzednio plan miejscowy wyznacza na tym terenie przebieg magistrali wodociągowej poprowadzonej w terenach oznaczonych symbolami [...] [...] [...] [...], podczas gdy późniejsza decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zakłada utrzymanie istniejącego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu, b) art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) poprzez przyjęcie, iż ma on zastosowanie w sprawie, c) art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) poprzez przyjęcie, że to decyzja Ministra Środowiska uzyskana na etapie sporządzania planu miejscowego, a nie sam plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej na podstawie art. 11 tej ustawy, d) art. 2 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; dalej: uozz) poprzez przyjęcie, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków może nie uwzględniać ustaleń obowiązującego w czasie jej wydawania planu miejscowego; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez przyjęcie, iż Fundacja [...] jest właścicielem dziatek objętych przedmiotową decyzją, w tym działek o nr ewid. [...] obręb M. "przywołanych przez Gminę", co miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na braku analizy związku pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Wojewodą Wielkopolskim i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące dawną własność hr. [...] nie podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a przedmiotową decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w zaskarżonego wyroku, zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Uczestnik postępowania Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Pismem z 6 grudnia 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Pismem z 7 grudnia 2021 r. Fundacja podtrzymała w całości dotychczasowe twierdzenia i wnioski oraz podniosła dodatkowo, że 29 września 2020 r. zostało wydane Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zmieniające rozporządzenie w sprawie uznania za pomnik historii "R. - zespół pałacowy z ogrodem i parkiem" (Dz.U. z 2020 r. poz. 1766). 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 7.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 7.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną materialnoprawną przesłanką wpisu do rejestru zabytków jest uznanie danego obiektu (zespołu) za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Brak jest przy tym negatywnej przesłanki dopuszczalności wpisania nieruchomości do rejestru z uwagi na ustalenia planu miejscowego. Organ konserwatorski wpisując nieruchomość do rejestru zabytków nieruchomych nie jest związany ustaleniami planu miejscowego i nie ocenia czy dany wpis pozostaje w zgodności z przeznaczeniem terenu w planie co do możliwości jego zagospodarowania. W tym zakresie plan miejscowy ma charakter wtórny i powinien być dostosowany do wymogów wynikających z ochrony zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp). Zgodnie bowiem z art. art. 19 ust. 1 pkt 1 uozz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. 7.4. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z art. 2 ust. 1 uozz nie wynika nakaz uwzględniania przez organ konserwatorski ustaleń planu miejscowego przy wydawaniu decyzji o wpisie do rejestru. Przepis ten statuuje wyłącznie zasada niekonkurencyjności pomiędzy regulacjami zawartymi w uozz a regulacjami m.in. upzp, które to ustawy mają odmienne zakresy regulacji. W szczególności w świetle przepisów upzp do kompetencji rady gminy nie należy kwalifikowanie danego obiektu jako mogącego być wpisanym do rejestru zabytków. Ustalenia ww. planu miejscowego dla przebiegu magistrali wodociągowej na terenie wsi S., R., M. nie wiązały więc organów konserwatorskich przy podejmowaniu decyzji o wpisie.. Dodatkowo należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że ochrona elementów współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny lub ruralistyczny nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń lub ingerencji na terenie zespołu, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości takiego układu m.in polegające na realizacji magistrali wodociągowej. Kwestie takie są jednak rozstrzygane w ramach odrębnego postępowania o udzielenie zgody konserwatorskiej na prowadzenie takich prac. 7.5. Nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące zastosowania w sprawie art. 35 upzp i możliwości wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie były całkowicie zbyteczne, co jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 35 upzp jest zatem nieusprawiedliwiony. 7.6. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą i nie stanowił podstawy wydania tak zaskarżonych decyzji, jak i zaskarżonego wyroku. 7.7. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Po pierwsze, Fundacja [...] została dopuszczona do udziału w postępowaniu na zasadzie wskazanej w art. 33 § 2 Ppsa, to jest jako organizacja społeczna a nie jako właściciel nieruchomości. Po drugie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla konieczności analizy przez Sąd I instancji związku pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Wojewodą Wielkopolskim i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące dawną własność hr. [...] nie podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zaskarżoną decyzją. Wpis układu przestrzennego do rejestru zabytków nie jest bowiem uzależniony od objęcia danej nieruchomości reformą rolną lub braku takiego objęcia. 7.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 7.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.