I OSK 454/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Uniwersytetu Medycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 928/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 928/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W., uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] Uniwersytet Medyczny, nieodpłatnie, udziału wynoszącego [...] części w prawie współwłasności gruntu położonego w W. przy ul. [...], składającego się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik [...] Uniwersytetu Medycznego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli prowadzenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęciu, że: a) Minister Inwestycji i Rozwoju błędnie ocenił, że brak wiedzy Wojewody [...] o fakcie wydania wyroku przez sąd powszechny, odmawiającego ustalenia istnienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości świadczy o tym, że Wojewoda [...] nie wydał decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, a zatem konieczne jest uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], b) Minister Inwestycji i Rozwoju z naruszeniem przepisów postępowania nie dopatrzył się uchybienia Wojewody [...] polegającego na dokonaniu wykraczających poza dyspozycję przepisu art. 256 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym ustaleń zmierzających do stwierdzenia czy skarżący kasacyjnie legitymował się prawem użytkowania wieczystego na dzień 1 września 2005 r. podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie przez Sąd I instancji powinno doprowadzić go do wniosku, że: Minister Inwestycji i Rozwoju słusznie nie zakwestionował postępowania Wojewody [...], albowiem ten prawidłowo zbadał okoliczności decydujące o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej, znane mu na dzień jej wydawania, i uznał za taką okoliczność brak wiedzy o wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...], w związku z czym Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]; Wojewoda [...] nie prowadził odrębnego postępowania dowodowego na okoliczność czy skarżący kasacyjnie legitymował się prawem użytkowania wieczystego na dzień 1 września 2005 r., a jedynie na podstawie przedłożonych mu do wniosku dokumentów, zgodnie z własnymi kompetencjami wynikającymi z dyspozycji art. 256 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, doszedł do przekonania, że skarżący kasacyjnie dysponował prawem użytkowania wieczystego nieruchomości w dniu 1 września 2005 r., co umożliwiało stwierdzenie nabycia przez niego udziału w prawie własności nieruchomości. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385, ze zm.), przez jego błędną wykładnię, będącą również konsekwencją naruszenia przepisów postępowania polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię wyższą na podstawie tego przepisu mogło zostać dokonane jedynie na drodze powództwa o ustalenie przed sądem powszechnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że niesporne legitymowanie się prawem zarządu nieruchomością, które skutkowało jego przekształceniem się z dniem 1 września 2005 r. w prawo użytkowania wieczystego, może zostać stwierdzone na podstawie określonych faktów lub dokumentów podanych we wniosku złożonym w trybie art. 256 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym przez organ rozpatrujący ten wniosek, a nie tylko przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W., reprezentujący Skarb Państwa, wniósł o oddalenie tej skargi, podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, z dniem wejścia w życie ustawy [tj. z dniem 27 września 1990 r.]: grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni; budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością; pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. W cytowanym przepisie, ani w żadnym innym miejscu powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym ustawodawca nie określił sposobu lub formy potwierdzania nabycia przez uczelnię wyższą praw wymienionych w tym przepisie. Nabycie tych praw nastąpiło jednak z mocy samego prawa już z dniem 27 września 1990 r. Z art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym wynika natomiast, że z dniem wejścia w życie ustawy [tj. z dniem 1 września 2005 r.] grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Według natomiast art. 256 ust. 2 powołanej ustawy nabycie prawa własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Ustawową przesłanką nabycia prawa własności gruntu Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie powołanego art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. przez uczelnię publiczną było przysługiwanie tej uczelni w tym dniu prawa użytkowania wieczystego. O ile więc potwierdzenie nabycia prawa własności na podstawie powołanego art. 256 ust. 1 następowało deklaratoryjną decyzją wojewody, o tyle w ustawie z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, ustawodawca nie upoważnił wojewody do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego służącego ustaleniu nabycia lub przysługiwania uczelni publicznej prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 tej ustawy. Prawo użytkowania wieczystego jest prawem rzeczowym, dlatego o jego ustanowieniu i przeniesieniu ustawodawca - co do zasady - postanowił w przepisach kodeksu cywilnego oraz poprzednio w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustanowienie i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego miało więc i nadal ma charakter sprawy cywilnej. Zgodnie zaś z art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przykładem przekazania przez ustawodawcę sprawy cywilnej do właściwości innego organu jest właśnie art. 256 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, w którym wojewoda został upoważniony do wydania decyzji o potwierdzeniu nabycia przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa. Przepis ten nie upoważnia jednak wojewody do rozstrzygania o przysługiwaniu uczelni publicznej prawa użytkowania wieczystego. Przysługiwanie tego prawa, dla potrzeb zastosowania art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, wymagało zatem wykazania w sposób właściwy dla charakteru tego prawa i podstawy jego powstania, tj. w taki sposób, w jaki przewidział to ustawodawca. Skoro Wojewoda [...], przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2015 r., przyjął za podstawę przysługiwania [...] Uniwersytetowi Medycznemu prawa użytkowania wieczystego (powstałego z mocy samego prawa) przepis art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, to nie mając umocowania w tym przepisie do wiążącego ustalenia przysługiwania tego prawa, nie mógł we własnym zakresie dokonywać takich ustaleń. Cywilnoprawny charakter prawa użytkowania wieczystego w zestawieniu z nieprzekazaniem sprawy jego nabycia na podstawie powołanego art. 182 ust. 1 do właściwości innego organu wykluczał kompetencję wojewody do wiążącego rozstrzygania tej sprawy, jako sprawy cywilnej, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym. W decyzji z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] zawarł bowiem nie tylko rozstrzygnięcie odnoszące się do skutków prawnych wynikających z art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r., ale wiążąco przesądził również o skutkach prawnorzeczowych określonych w art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym bezpodstawnie uznając, że kwestia ta należy do jego właściwości w ramach administracyjnego postępowania wyjaśniającego dopuszczalność zastosowania powołanego art. 256 ust. 1. W tym zakresie Wojewoda [...] rozstrzygnął więc w istocie sprawę cywilną, która - według art. 2 § 1 kpc o treści obowiązującej w 2015 r. - należała do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji tego także rozstrzygnięcie co do potwierdzenia nabycia przez [...] Uniwersytet Medyczny prawa własności na podstawie powołanego art. 256 ust. 1 pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem, skoro nie zostało prawidłowo ustalone przysługiwanie tej Uczelni prawa użytkowania wieczystego będącego przesłanką dopuszczalności zastosowania powołanego art. 256 ust. 1. W kontekście przestawionej oceny prawnej Sąd I instancji prawidłowo uznał brak przysługiwania Wojewodzie [...] uprawnienia do wiążącego rozstrzygania sprawy cywilnej określonej w art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wskutek tego prawidłowa jest również ocena Sądu braku podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni powołanego art. 182 ust. 1 zobowiązywało Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wobec decyzji organu nadzoru, dlatego także zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego nie mógł być uwzględniony. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.