II SA/Rz 781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- II SA/Rz 781/18 UZASADNIENIE W związku z licznymi pismami SL, w treści którego zawierał on żądania nakazania, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia odpadów z nieruchomości zlokalizowanej w [...], Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na działce nr 2315 oraz nr 832/12 (ciek [...] w [...]. Po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a." oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.), Wójt Gminy [...] odmówił zobowiązania AA – jako właścicielki działki nr 2315 oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – jako trwałego zarządcy działki nr 832/12 w [...], do usunięcia odpadów z ich terenu. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ podniósł, że w dniu 18 sierpnia 2017 r. przeprowadził oględziny w terenie, podczas których nie stwierdzono występowania odpadów na ww. działkach. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. SL wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wysypisko śmieci na działce nr 2315 zostało przez jej właścicielkę przykryte warstwą ziemi, a zatem w realiach opisywanej sprawy – wbrew twierdzeniom organu I instancji – zachodzą podstawy do wydania decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów. Odwołujący podniósł, że na powyższe okoliczności wielokrotnie wskazywał w pismach kierowanych do organu, jednakże informacje te zostały zignorowane w toku postępowania. Ponadto skarżący podkreślił, że legitymuje się interesem prawnym w prowadzonym postępowania administracyjnym, gdyż zgromadzone śmieci, przy wysokim stanie wody potoku, powodują zalewanie, podmywanie i niszczenie jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, ze ustawa o odpadach nie wskazuje stron postepowania prowadzonego w oparciu o art. 26 tej ustawy, wobec czego należy posiłkować się art. 28 k.p.a., określającym komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy o odpadach może być nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również osoby lub podmioty, których interes prawny może zostać naruszony w wyniku składowania opadów na położonej w ich sąsiedztwie działce. Niemniej stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie SL nie może wywodzić przymiotu strony z samego faktu własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie z działkami, na której zgromadzone zostały odpady, a wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. nie przemawiają za uznaniem go za stronę postępowania. Okoliczności tego rodzaju obligowały zaś organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję SL zarzucił naruszenie naruszeniem art. 26 ustawy o odpadach i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie usunięcia odpadów z sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dla niego niezrozumiałe i nie pozwala odtworzyć toku rozumowania organu, w tym stwierdzenia braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Tym bardziej, że we wniesionym odwołaniu wyraźnie zaakcentował z jakich okoliczności wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, a samo Kolegium nie odniosło się w ogóle do wskazanego stwierdzenia. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że rozpatrujące sprawę organy administracji cechowała niekompetencja i biurokratyczne załatwienie sprawy, jako że nie podjęły one minimum starań – i to pomimo sygnalizowania pewnych faktów przez skarżącego lub formułowania wniosków dowodowych – w celu załatwienia sprawy usunięcia odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej przepisów obligowałyby Sąd do jej uchylenia, a zatem skarga SL podlega oddaleniu. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, przysługuje – co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom (np. prokuratorowi) – wyłącznie podmiotowi, który legitymuje się statusem strony postępowania. Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. Należy również wskazać, że przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia w tym znaczeniu, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania administracyjnego nie staje się stroną postępowania poprzez sam fakt uwzględnienia tak zgłoszonego żądania i wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej. O tym, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego stroną decyduje istnienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego, na którego wpływ może mieć prowadzone postępowanie, a nie samo w sobie wystąpienie do organu z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania administracyjnego w zakresie podmiotów wnoszących środki zaskarżenia inicjujące postępowanie odwoławcze podlega obligatoryjnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., na organie odwoławczym ciąży obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niemniej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołania legitymacji do zainicjowania postępowania w II instancji nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego, ze odwołujący nie legitymuje się interesem prawnym, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje bowiem zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Badanie legitymacji strony czyli weryfikacja subiektywnych twierdzeń podmiotu, że jest stroną postępowania administracyjnego może zostać dokonana tylko w sposób procesowy. Zatem jeżeli twierdzenie takie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], a w konsekwencji umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego. Przepisy ustawy o odpadach – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium – nie wskazują sposobu ustalania kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów. Zatem wobec braku regulacji o charakterze szczególnym, w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie zaś do definicji posiadacza odpadów, zawartej w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W przypadku braku podjęcia czynności zmierzających do realizacji tego obowiązku, w myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stronami takiego postępowania są zatem posiadacz odpadów oraz podmioty władające nieruchomością, na której zlokalizowane są odpady. Jak już bowiem wskazano, na posiadaczu odpadów ciąży ustawowy obowiązek ich usunięcia (art. 26 ust. 1), zaś władający powierzchnią terenu jest dla organów domniemanym posiadaczem opadów znajdujących się na jego powierzchni (art. 3 pkt 19). Brak jest natomiast regulacji prawnej, która by nakładała obowiązki w zakresie usunięcia opadów na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której zlokalizowano opady, jak również przyznawała tym podmiotom uprawnienia do żądania czynności w ww. zakresie od organu administracji. Skoro w niniejszej sprawie skarżący nie jest tak posiadaczem odpadów, które zlokalizowane są lub były na działkach nr 2315 i 832/12 w [...], jak i podmiotem władającym tymi nieruchomościami (zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych wypisami z rejestru gruntów, właścicielem działki nr 2315 jest AA, a działki nr 832/12 Skarb Państwa, przy czym działka ta pozostaje w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych), to nie legitymuje się on statusem strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach. Okoliczność ta obligowała zatem organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego bez wpływu pozostaje fakt błędnego zawiadomienia organu I instancji, skierowanego m.in. do skarżącego, o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów, gdyż jak wynika z treści art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, organ wydaje decyzję w tym przedmiocie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone w tym przedmiocie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek strony. Pisma skarżącego wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości i wezwania organów do działania w tej sprawie stanowiły zaś jedynie informację o zaistniałych nieprawidłowościach. Informacje takie organ jest zobowiązany zweryfikować w ramach posiadanych kompetencji, a dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy organ jest zobowiązany ustalić krąg stron postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu, dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie przesłać wydaną decyzję . Mając na uwadze powyższe okoliczności, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.