I OSK 257/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 581/16 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 581/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi G.P. (skarżący) - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] (Naczelnik) orzekł o przejęciu na własność Państwa od I.L. za spłaty pieniężne nieruchomości rolnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1023 ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, położonego w S. "[...]". Podstawą prawną decyzji Naczelnika był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 – zwanej dalej "ustawą"). Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2014 r. (sygn. akt I SA/WA 156/14) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgromadził materiału dowodowego potwierdzającego prawo własności I.L. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień 24 listopada 1975 r. Jednocześnie sąd wyjaśnił, że nie uznaje za zasadne zarzutów skargi zmierzających do wykazania, że decyzja Naczelnika została wydana bez uprzedniego złożenia wniosku. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności Naczelnika z dnia [...] listopada 1975 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Organ wskazał, że gospodarstwo I.L. (poprzedniczki prawnej skarżącego) obejmowało działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], a jego łączna powierzchnia wynosiła 0,1541 ha. W ocenie organów, dla zastosowania art. 28 ustawy, konieczne było łączne spełnienie następujących przesłanek : 1) rolnik, od którego dokonywano przejęcia, musiał być właścicielem przekazywanych nieruchomości, 2) rolnik ten musiał wystąpić ze stosownym wnioskiem w przedmiocie przejęcia, 3) rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty, 4) istniała możliwości dalszego prowadzenia towarowej produkcji rolnej na pozostałej części gospodarstwa (tj. części nieprzejętej). W ocenie organów fakt przysługiwania I.L. prawa własności spornej nieruchomości potwierdza treść odpisu aktu własności ziemi nadesłanego przez Sąd Rejonowy w [...] oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2015 r. Okoliczność, że I.L. wystąpiła z wnioskiem przesądzona została w wyroku z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/WA 156/14. Trzecia z przesłanek została bez wątpienia spełniona, bowiem z akt sprawy wynika, że powierzchnia gospodarstwa rolnego I.L. nie przekraczała 2 ha a jej wolą było przekazanie jedynie części posiadanych gruntów. Organ uznał również, że I.L. mogła prowadzić produkcję rolną na pozostałej części gruntów rolnych, to jest na działce nr [...] o powierzchni 0,0518 ha. W świetle powyższego organy uznały, że nie zaistniały przesłanki świadczące w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że decyzja Naczelnika z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że jest poza sporem, iż jego poprzedniczka prawna nie złożyła wniosku o przejęcie gospodarstwa, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji. Podniósł, że rozpoznając niniejszą sprawę związany był wykładnią i oceną prawną dokonaną w wyroku z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/WA 156/14. W wyroku tym sąd podniósł, że z decyzji Naczelnika wynika, iż przejmuje on przedmiotowe mienie na własność Państwa, po rozpatrzeniu wniosku L.I. c. S. o przekazanie części gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano również, że L.I. złożyła wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa. Brak wskazanej daty sporządzenia, czy złożenia organowi wniosku nie jest w tym zakresie istotny, ponieważ przepisy ustawy nie wiązały z datą wniesienia wniosku żadnych skutków prawnych (np. w zakresie wskazania końcowego terminu na złożenie wniosku). W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji, z którego wynika, że I.L. odebrała odpis decyzji w dniu 25 listopada 1975 r. Znając treść tej decyzji, w tym również zapis świadczący o tym, że przejęcie nieruchomości rolnej nastąpiło po rozpatrzeniu jej wniosku, I.L. wydania decyzji w trybie wnioskowym nigdy nie kwestionowała, ani też faktowi rozpoznania sprawy na jej wniosek nigdy nie zaprzeczyła, mimo że decyzja zawiera pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od decyzji. Z akt sprawy nie wynika również, aby Naczelnik z urzędu zainicjował postępowanie o przejęcie nieruchomości rolnej w trybie ustawy, w szczególności brak w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania o przejęcie przez Państwo nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] za spłaty pieniężne, czy też innego pisma potwierdzającego zainicjowanie z urzędu wskazanego wyżej postępowania. W konsekwencji sąd podzielił stanowisko Ministra, że brak w aktach sprawy wniosku poprzedniczki prawnej skarżącego nie mógł być zakwalifikowany jako wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego musiały zostać uznane za niezasadne. W wyroku z dnia 15 września 2014 r. Sąd nakazał organowi zbadanie czy I.L., poprzedniczce prawnej skarżącego, przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości a następnie w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie dalszych czynności lub wydanie stosownego aktu, uzasadnionego zgodnie z art. 107 k.p.a. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., realizując powyższe zalecenie organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] celem ustalenia czy działka nr [...] posiadała urządzoną księgę wieczystą oraz czy został do niej złożony akt własności ziemi. Sąd nadesłał do organu akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. dotyczący działki ewidencyjnej nr [...], wydany na rzecz I.L., z domu K., córki A. i A. urodzonej w dniu [...] maja 1925 r., zamieszkałej w S. przy ul. [...]. Organ ustalił również, że z odpisu skróconego aktu zgonu I.L. sporządzonego w dniu 28 lutego 2012 r. wynika, że jej nazwisko rodowe brzmiało "L.", imiona jej rodziców to S. i J., data urodzenia to [...] stycznia 1914 r., ostatnie miejsce zamieszkania: S., ul. [...]. Minister powołał się również na pismo Burmistrza Gminy [...] w którym wskazano, że treść odpisu aktu własności ziemi wskazuje na popełnienie w nim oczywistych omyłek w zakresie imion rodziców I.L., jej nazwiska rodowego oraz daty urodzenia. Burmistrz wskazał również, że z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż osoba o danych zawartych w akcie własności ziemi nigdy nie istniała. W konsekwencji organ uznał że akt własności ziemi, pomimo zawartych w nim nieścisłości, stanowi dokument potwierdzający prawo własności I.L. do nieruchomości składającej się z działki nr [...]. W ocenie Sądu powstaje jednak pytanie, czy I.L. wskazana w akcie własności ziemi może być uznana za osobę tożsamą z I.L. - poprzedniczką prawną skarżącego. Ustalenie, iż osoba o danych personalnych wskazanych w akcie własności ziemi nigdy nie istniała poczynione zostało bowiem na podstawie informacji zawartej w piśmie Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2015 r., w którym wskazano: "z ustaleń dokonanych przez tut. Organ wynika, iż osoba o danych osobowych zawartych w akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. [...], nigdy nie istniała". W piśmie z dnia 17 kwietnia 2015 r. nie zostało jednak wyjaśnione, w jakim trybie Burmistrz dokonywał powyższych ustaleń. Wobec powyższego, na obecnym etapie postępowania nie można jeszcze, zdaniem Sądu I instancji, przesądzić, że osoba o danych wskazanych w akcie własności ziemi nigdy nie istniała, a zatem, że zaistniała w nim oczywista omyłka pisarska, a poprzedniczce prawnej skarżącego przysługiwało prawo własności działki [...]. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, jeżeli w toku dalszego postępowania zostanie potwierdzone, że I.L. wskazana w akcie własności ziemi może być uznana za poprzedniczkę prawną skarżącego, organ winien rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1975 r. uwzględniając fakt, że wydana została ona na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W trybie powołanego przepisu mogły być przejęte na własność państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie zawierała definicji nieruchomości rolnej. Definicja ta zawarta była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. - w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. nr 19 poz. 86). Stosownie do § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 1989 r.) nie uważa się za nieruchomości rolne nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Wobec powyższego, stosownie do przepisów powołanej ustawy możliwe było przejęcie określonych nieruchomości wyłącznie, jeżeli łączny obszar nieruchomości rolnych należących do tej samej osoby przekraczał 0,5 ha. W sytuacji, w której powierzchnia nieruchomości należących do danej osoby nie przekraczała 0,5 ha nie było podstaw do orzeczenia o przejęciu danej nieruchomości na rzecz Państwa w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za spłaty pieniężne mogły być przejmowane tylko te nieruchomości, których obszar przekraczał 0,5 ha podczas, gdy przepis ten (jak również pozostałe przepisy ustawy) nie określały minimalnych norm obszarowych, które powinny spełniać nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, aby mogły zostać przekazane na własność Państwa za spłaty pieniężne; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji jako naruszających art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na pominięcie tego, że przyjęcie za spłaty pieniężne nieruchomości o powierzchni 0,1023 ha obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną oraz nieustalenie czy I.L. wskazana w akcie własności ziemi może być uznana za osobę tożsamą z I.L. - poprzedniczką prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowaną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę związany był wykładnią i oceną prawną dokonaną w wyroku z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 156/14, w którym to Sąd nakazał organowi zbadanie czy I.L., poprzedniczce prawnej skarżącego, przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie dalszych czynności lub wydanie stosownego aktu. A zatem w pierwszej kolejności Sąd orzekający ponownie w sprawie zobowiązany był do oceny czy organ należycie wykonał powyższe wytyczne. Niezależnie od braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że zasadne jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie można wywieść wniosku o bezspornym przysługiwaniu prawa własności poprzedniczce prawnej skarżącego. Pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2015 r., w którym wskazano, że "z ustaleń dokonanych przez tut. Organ wynika, iż osoba o danych osobowych zawartych w akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. [...], nigdy nie istniała", nie jest wystarczającą podstawą - na tym etapie - do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie o przysługiwanie prawa własności określonej osobie. W istocie nie podano na jakiej podstawie, w jakim trybie dokonano takiego ustalenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, poprzedzone musi być wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniem stanu faktycznego danej sprawy, tym bardziej gdy sprawa dotyka materii prawa własności nieruchomości. Wobec istotnych uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu dostrzeżonych przez Sąd I instancji oraz nieskutecznej próbie ich podważenia w skardze kasacyjnej, podnoszone zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się z kolei do zagadnienia czy przedmiotowa działka podlegała pod art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a to z uwagi na powierzchnię, wskazać trzeba, że przepisy powołanej ustawy nie regulowały minimalnej powierzchni przejmowanej nieruchomości. Przywołane w wyroku rozporządzenie z dnia 28 listopada 1964 r. zostało wydane jako akt wykonawczy do przepisów Kodeksu cywilnego. Powierzchnia 0,5 ha jako wartość graniczna była właściwa tylko dla tej gałęzi prawa. Zatem nie ma tu tzw. prostego przełożenia na grunt innych aktów. Ustawa z 1974 r. nie regulowała minimalnego obszaru przejmowanej w tym trybie nieruchomości (gospodarstwa rolnego). Brak też w przepisach tej ustawy wyraźnego odesłania do przepisów wskazanego rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. Konkluzja wywiedziona przez Sąd I instancji jest skutkiem dokonanej wykładni ww. przepisów prawa. Tymczasem zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. np. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810). Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje nigdy oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Powyższe nie zmienia jednak oceny zaskarżonego wyroku jako odpowiadającego prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.