II SAB/Wa 526/17

POSTANOWIENIE Dnia 9 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi E. C. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia odrzucić skargę. E. C. (zwana dalej skarżącą) w dniu 14 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy nr [...], którą otrzymała w dniu [...] maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż propozycja zatrudnienia, którą otrzymała, jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, podnosząc, że zarówno jej przyjęcie, jak i nieprzyjęcie skutkuje zwolnieniem jej ze służby. W uzasadnieniu skargi wskazała, że służbę w Służbie Celnej pełni od [...] maja 1997 r. W dniu [...] lutego 2017 r. otrzymała informację, że od dnia [...] marca 2017 r., będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w Drugim Urzędzie Skarbowym w [...]. Natomiast w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy, będącą de facto zwolnieniem ze służby. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od ww. propozycji, a w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] udzielił skarżącej odpowiedzi, wskazując, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ poinformował skarżącą, że w sprawie propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw. W związku z tym, w ocenie organu, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 37 K.p.a. Organ poinformował również, że z uwagi na powyższe zażalenie skarżącej nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. W skardze na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od propozycji pracy skarżąca wskazała, że propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a Szef Krajowej Administracji Skarbowej, nie rozpoznając odwołania od tej decyzji, pozostaje w bezczynności, przez co narusza przepisy prawa polskiego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 37 K.p.a., jak i przepisy prawa europejskiego, tj. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r., Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei. Skarżąca podkreśliła, że propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jej prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, że otrzymała mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W przypadku więc gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z odwołania oraz zobowiązanie go do podjęcia stosownych działań prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że sprawa nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje, określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym. Sama zaś propozycja zatrudnienia nie jest aktem potwierdzającym uprawnienia lub obowiązki, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest więc decyzją administracyjną. Nadto nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a.. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby zatem można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określającej warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem Sądu taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji określającej warunki zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, co skutkuje przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, należy stwierdzić, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że w myśl art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Nadto, nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten, stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.