I OSK 458/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 949/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2018 r., II SA/Wa 949/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które muszą wystąpić łącznie, są zatem: a) toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, b) cele statutowe organizacji, c) interes społeczny. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie zgłoszenia przez Stowarzyszenie [...] wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu, toczyło się postępowanie przed Ministrem Edukacji Narodowej, którego przedmiotem było dopuszczenie na wniosek K. K. Wydawnictwo i Hurtownia [...], do użytku szkolnego, podręcznika pt. "[...]". Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy VII szkoły podstawowej (pod red. T. K.). Nie budzi też wątpliwości, że cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 11 Statutu Stowarzyszenia [...] Stowarzyszenie działa na rzecz osób dyskryminowanych i zagrożonych dyskryminacją, w szczególności ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, oraz ich rodzin i bliskich. Cele Stowarzyszenia zostały opisane w art. 11 jego Statutu. Do realizacji powyższych celów Stowarzyszenie wyznaczyło sobie w art. 12 Statutu następujące środki działania: a) rzecznictwo polityczne, społeczne i prawne, m.in. oddziaływanie na decydentów (partie, organizacje i grupy polityczne), uczestnictwo w procesach legislacyjnych i konsultacjach społecznych, litygację strategiczną oraz mobilizowanie opinii publicznej (petycje, apele, listy); b) wszczynanie lub wstępowanie do krajowych lub międzynarodowych postępowań przed organami władzy publicznej, sądowoadministracyjnymi oraz sądowymi, a także reprezentowanie osób w trakcie przedmiotowych postępowań, w zakresie przewidzianym stosownymi regulacjami prawnymi; c) kształtowanie opinii publicznej i dyskursu medialnego, m.in. poprzez budowanie relacji z mediami, kampanie społeczne i informacyjne; d) tworzenie i promowanie systemowych rozwiązań edukacyjnych dla różnych grup zawodowych, m.in. nauczycieli, lekarzy, pielęgniarek, psychologów, seksuologów, pedagogów, prawników, prokuratorów, policji, sędziów, urzędników państwowych i samorządowych, przedstawicieli mediów; e) budowanie szerokiego ruchu sojuszników i sojuszniczek; f) działalność edukacyjna, m.in. metodami warsztatów, seminariów, konferencji; g) działalność naukowa, m.in. prowadzenie i współpraca przy badaniach naukowych; h) działalność wydawnicza; i) działalność strażnicza; j) działalność kulturalna, m.in. organizacja wystaw, festiwali sztuki filmowej i teatralnej; k) świadczenie bezpośredniego wsparcia, m.in. psychologicznego i prawnego; l) organizacja zgromadzeń publicznych, demonstracji, protestów i akcji ulicznych; m) aktywizacja i wzmacnianie społeczności osób zagrożonych wykluczeniem ze względu na orientację seksualną, tożsamość lub ekspresję płciową i cechy płciowe, ich rodzin i bliskich; n) współpraca z innymi organizacjami i instytucjami krajowymi, międzynarodowymi i zagranicznymi; o) wspieranie innych organizacji pozarządowych i grup obywatelskich; p) rozwój instytucjonalny organizacji, m.in. zwiększanie kompetencji zespołu pracowniczego, osób na wolontariacie oraz osób członkowskich, budowanie niezależności i trwałości finansowej, a także wzmacnianie wizerunku KPH. Skoro zatem jednym z celów działania Stowarzyszenia jest poprawa jakości edukacji i dostępu do rzetelnej wiedzy o różnorodności orientacji seksualnych, tożsamości płciowych w placówkach edukacyjnych i oświatowych, a cel ten może być realizowany poprzez wstępowanie do krajowych postępowań przed organami władzy publicznej (art. 12 lit. b Statutu), to uznać należy, iż Minister trafnie przyjął, że przesłanka celów statutowych jest spełniona. Sporna jest natomiast w tej sprawie kwestia istnienia po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W literaturze podkreśla się, że "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniająca się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie..." (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Wskazuje się także, iż: "Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Natomiast W. Dawidowicz twierdzi, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron." (Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 32.). Podzielając te zapatrywania, Sąd uznał, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie dopuszczenia przedmiotowego podręcznika do użytku szkolnego nie przemawia tak rozumiany interes społeczny. Podstawą materialnoprawną postępowania, w którym skarżące Stowarzyszenie zamierzało uczestniczyć, jest art. 22 an związku z art. 22ao ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. Dalej "u.s.o."). Stosownie do art. 22an u.s.o. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dopuszcza do użytku szkolnego podręczniki po uzyskaniu pozytywnych opinii rzeczoznawców wyznaczonych przez tego ministra z prowadzonej przez niego listy rzeczoznawców. Ocena zatem treści podręcznika jest dokonywana przez rzeczoznawców, którzy pełnią rolę biegłego. Organ jest zobligowany powołać rzeczoznawców i nie może wydać pozytywnej decyzji o dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego w przypadku braku opinii pozytywnych. Opinia rzeczoznawcy jako opinia biegłego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę. Interes społeczny w danym postępowaniu dopuszczeniowym winien być łączony z taką wartością wspólną dla całego społeczeństwa, jaką jest fachowe i rzetelne ustalenie, czy podręcznik spełnia warunki określone w art. 22 ao ust. 3 pkt 1-6 ustawy oraz § 2-4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 marca 2017 r. w sprawie dopuszczenia do użytku podręczników. Fachowe i rzetelne ustalenie czy podręcznik spełnia prawne wymogi następuje w drodze opiniowania treści podręcznika przez wskazanych rzeczoznawców. Przedstawiony tryb postępowania gwarantuje realizację tak pojmowanej wartości wspólnej. Za udziałem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu dopuszczeniowym nie przemawia zatem interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 22an ust. 1 i 7 u.s.o., art. 22ao ust. 3 pkt 1-6 u.s.o. oraz § 2-4 rozporządzenia w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (dalej: "rozporządzenie ws. dopuszczania") przez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania, w ramach którego doszło do wydania postanowienia, jest ustalenie czy podręcznik spełnia warunki określone odpowiednio w art. 22ao ust. 3 pkt 1-6 u.s.o. oraz § 2-4 rozporządzenia ws. dopuszczania, podczas gdy przedmiotem tego postępowania było dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika; 2) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, iż udowodnienie zaistnienia interesu społecznego uzasadniającego udział skarżącego w postępowaniu obciąża skarżącego, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek całościowego zebrania i ocenienia materiału dowodowego; 3) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż instytucję dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby należy traktować jako wyjątek i w konsekwencji pojęcie interesu społecznego interpretować zawężająco, podczas gdy instytucja ta nie ma charakteru wyjątkowego, zaś interes społeczny należy interpretować w kontekście zasady pomocniczości; 4) art. 31 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, iż przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, podczas gdy w ramach jednego postępowania administracyjnego mogą zaistnieć różne i rozbieżne interesy społeczne; 5) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia jakie interesy społeczne występują w sprawie; 6) art. 31 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego interes społeczny wyraża się w zapewnieniu zgodności podręcznika z warunkami wynikającymi z art. 22ao ust. 3 pkt 1-6 u.s.o. oraz § 2-4 rozporządzenia ws. dopuszczania; 7) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia czy wcześniejsze podręczniki wydawane przez stronę, a dopuszczone przez organ, zawierają treści nienaukowe i homo, bi oraz transfobiczne; 8) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 22an ust. 1 u.s.o. i § 11 rozporządzenia ws. dopuszczania przez przyjęcie, że udział rzeczoznawców w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego gwarantuje zabezpieczenie interesu społecznego; 9) art. 22an ust. 1 u.s.o. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że udział rzeczoznawców w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego wyłącza możliwość i konieczność zasięgania opinii innych biegłych i sięgania do innych dowodów; 10) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że sformułowana w dezawuowanej przez organ literaturze fachowej negatywna opinia o twórczości jednej ze współautorek podręcznika, na którą powołał się skarżący w swym wniosku, to jakoby niedopuszczalny nacisk na organ – podczas gdy jest to korzystanie przez skarżącego ze służącej mu inicjatywy dowodowej; 11) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz o metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (dalej: "rozporządzenie ws. sposobu nauczania") przez uznanie, że fakultatywność uczestnictwa w przedmiocie Wychowanie do życia w rodzinie przesądza o braku interesu społecznego w dopuszczeniu skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym podręcznika, podczas gdy jego udział jest uzasadniony potrzebą zwalczania nienaukowych i niemerytorycznych treści zawartych w podręcznikach szkolnych; 12) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 22aa u.s.o. i art. 8 § 1 K.p.a. przez uznanie, że fakultatywność stosowania podręczników zwalnia organ z obowiązku kontroli ich merytorycznej treści, a co za tym idzie z obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 13) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez uznanie, iż dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zagrożenie dla tajemnicy przedsiębiorstwa strony; 14) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przez uznanie, iż dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zagrożenie dla praw osobistych autorów podręcznika; 15) art. 31 § 1 K.p.a. przez odmowę dopuszczenia skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym podręcznika, pomimo zachodzenia ku temu ustawowych przesłanek, a także prawa materialnego, a to: 16) art. 22an ust. 1 u.s.o. i art. 22ao ust. 3 u.s.o. w związku z § 6 rozporządzenia ws. dopuszczania przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozytywne opinie rzeczoznawców wiążą organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, podczas gdy opinie te jedynie warunkują możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 31 § 1 K.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafny. Już na samym wstępie należy mocno podkreślić, że błądzi Sąd I instancji stwierdzając, że "Interes społeczny w danym postępowaniu dopuszczeniowym winien być łączony z (...) wartością wspólną dla całego społeczeństwa" i to aż z trzech powodów. Po pierwsze, bardzo rzadko mamy do czynienia z takimi kategoriami interesu społecznego, które są wspólne dla całego społeczeństwa. Z reguły nazywa się je interesami narodowymi, choć trzeba mieć na względzie toczące się bez przerwy spory, co należy rozumieć pod pojęciem "interesu narodowego" jako interesu wspólnego dla całego społeczeństwa. Toteż w praktyce regułą jest, że w każdym społeczeństwie występują różne interesy poszczególnych grup społecznych odnośnie poszczególnych zagadnień (np. w zakresie ochrony środowiska), których rozwiązywanie należy do zadań administracji publicznej. W konsekwencji, należy przyjąć, że pojęcie interesu społecznego na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. powinno być relatywizowane przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie. Po drugie, przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja interesu społecznego pozostaje w sprzeczności z celem instytucji procesowej, jaką jest udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Instytucja ta ma bowiem na celu umożliwienie organizacji społecznej wyrażenia i rozważenia jej argumentacji za takim lub innym rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego – por. wyrok NSA z 14 marca 1988 r., IV SA 1139/ 87, ONSA 1988, nr 1, poz. 40. Warto przy tym zaznaczyć, że przedstawiona przez organizację społeczną opinia nie jest dowodem w sprawie, a jedynie stanowiskiem uczestnika postępowania w tej sprawie. Rozważanie zatem w postępowaniu dopuszczeniowym, czy opinia organizacji społecznej miałaby jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy jest niedopuszczalne jako przedwczesne. To rozważanie może bowiem i powinno nastąpić dopiero w postępowaniu z udziałem organizacji społecznej, prowadzonym w sprawie głównej. Po trzecie wreszcie, interesem społecznym w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. nie jest każdy interes grupowy, ale tylko taki, który podlega ochronie prawnej lub zasługuje na ochronę prawną. Skoro art. 32 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, to interes grupowy osób prezentujących odmienną orientację seksualną, tożsamość płciową i ekspresję płciową jest interesem społecznym w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.