VII SA/Wa 204/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę VII SA/Wa 204/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr. [...] , po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "C., [...] i [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].10.2017r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2012 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...], [...] i [...] usunięcie stwierdzonych w stanie technicznym garażu podziemnego pod budynkami [...], [...] i [...] nieprawidłowości poprzez wykonanie szeregu prac naprawczych - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...], [...] i [...]", w trybie art. 66 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych w stanie technicznym garażu podziemnego pod budynkami [...], [...] i [...] nieprawidłowości poprzez wykonanie szeregu prac naprawczych. Na skutek wniesionego odwołania decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia [...].09.2012 r., decyzją [...]WINB Nr [...] z dnia [...].11.2012 r. została utrzymana w mocy, następnie skarga na w/w ostatnie rozstrzygnięcie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.08.2013 r., sygn.. akt: VII SA/Wa 66/13 została oddalona, wyrokiem NSA z dnia 17.07.2015 r., sygn.. akt: II OSK 3022/13 oddalona również została złożona od wyroku WSA skarga kasacyjna. W dniu 20.09.2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...], [...] i [...] złożyła wniosek o uchylenie decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...].09.2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ I instancji po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2017 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji jw. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...], [...] i [...]". Rozpatrując całość akt [...]WINB stwierdził , że odwołanie nie jest zasadne. Z przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. organ przyjął, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 w/w ustawy jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, pod warunkiem jednak, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Rozpoznając sprawę organ II instancji zaznaczył, iż decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2012 r. ostatecznie został nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych w stanie technicznym garażu podziemnego pod budynkami [...], [...] i [...] nieprawidłowości poprzez wykonanie szeregu prac naprawczych. Podkreślił, że nabycie prawa należy traktować nie tylko jako "przyznanie praw", lecz także jako "nałożenie określonego obowiązku (nakazu)", bowiem każde rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na mocy którego strona "nabyła prawo". Organ podkreślił, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracyjny miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli uchylone lub zmienione mogą być tylko decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że w niniejszej sprawie nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został nałożony w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego a decyzja administracyjna wydana na tej podstawie jest decyzją związaną co do treści obowiązku, ponieważ w przypadku spełnienia dyspozycji tego przepisu organ administracyjny w zależności od okoliczności sprawy obowiązany jest wydać określone w tym przepisie rozstrzygnięcie. W związku z powyższym organ ocenił, że wzruszenie decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakładającej na stronę obowiązek w postaci usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest niedopuszczalne w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne. Podkreślił , że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. organ nie dokonuje ponownej merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy i słuszności prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Tryb nadzwyczajny w postaci art. 155 k.p.a.nie stanowi bowiem III instancji administracyjnej, więc nie można dokonywać powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego lub rozszerzyć już zebrane akta sprawy o nowy materiał dowodowy. Ponadto samo występowanie słusznego interesu strony jest niewystarczające do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Muszą być bowiem spełnione trzy przesłanki łącznie, tj. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W omawianym zaś przypadku nie zachodzi przesłanka dotycząca przepisów szczególnych, co zostało wykazane powyżej. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr. [...] wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa "[...], [...] i [...]" w [...] , zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie organu. Skarżąca zarzuciła decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art 155 k.p.a. porzez odmowę uchylenia pierwotnej decyzji i błędne uznanie, że uchylenie tego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne, ponieważ ma ono charakter związany, podczas gdy art. 155 k.p.a. dotyczy zarówno decyzji uznaniowych jak i związanych, 2) art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż uchyleniu pierwotnej decyzji sprzeciwia się przepis szczególny, tj. art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b."), podczas gdy ustawodawca miał na myśli przepis, który wprost zabrania zastosowania art. 155 k.p.a., natomiast art. 66 p.b. takim przepisem nie jest, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego, w sytuacji gdy wykonanie pierwotnej decyzji nie może doprowadzić do skutecznego usunięcia istniejących nieprawidłowości w zakresie izolacji garażu i skutkować będzie powstaniem po stronie Skarżącego szkody majątkowej w postaci wydatku na nieprzydatne prace budowlane. II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 66 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 p.b. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania pierwotnej decyzji pod kątem jej wadliwości, w sytuacji w której pierwotna decyzja zawiera oczywiście błędne ustalenie, jakoby wady nieruchomości powstały wskutek jego niewłaściwego użytkowania budynku, a nie jego niewłaściwego wykonania, 2) art. 66 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez niezgodne z tym przepisem nałożenie na Skarżącego obowiązku, który nie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych wad, podczas gdy słuszny interes Skarżącego przemawia za tym, aby w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja, która doprowadzi do pogłębiania się stwierdzonych nieprawidłowości. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii protokołu PINB z oględzin obiektu budowlanego, sporządzonego w dniu 30 czerwca 2017r. na okoliczność braku występujących zagrożeń dla ludzi i mienia w związku z występującymi wadami nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Organu I instancji w całości, 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie . W toku rozprawy Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił nie uwzględnić wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kopii protokołu PINB uznając, że jego treść pozostaje bez wpływu na treść dokonanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść zapadłych rozstrzygnięć prowadzą do wniosku, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z podstawowych warunków, jak wynika z konstrukcji przepisu, jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowił podstawę do wydania przez PINB [...] decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2012r., którą to decyzją organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...], [...] i [...]", w trybie art. 66 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych w stanie technicznym garażu podziemnego pod budynkami [...], [...] i [...] nieprawidłowości poprzez wykonanie szeregu prac naprawczych a uchylenia której domaga się skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. W kontekście poczynionych wyżej uwag, w pierwszym rzędzie należało zatem poddać ocenie, czy w ogóle dopuszczalna jest żądana zmiana ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przy zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko bowiem w obszarze owego "luzu decyzyjnego", wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że co do zasady, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Wobec powyższej oceny zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia słusznego interesu Wspólnoty oraz sugerowanej przez Skarżącą "oczywistej wadliwości " pierwotnej decyzji pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanego przez organy rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.