I SA/Wa 671/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz P.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] kwietnia 1989 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1953 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. nie przyznało dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. G., ozn. nr hip. [...], z uwagi na niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Pismem z [...] października 1987 r. J. B. i K. S. (następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości) złożyły wniosek, w trybie art. 89 ustawy z [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o przekazanie w wieczystą dzierżawę posesji przy ul. G., hip. [...]. Decyzją z [...] kwietnia 1989 r., nr [...] Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] odmówił uwzględnienia wniosku J.B. i K.S. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej p.n. "[...]", o pow. [...] m2. Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku P.K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1989 r. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył P.K. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy Minister Infrastruktury wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2016 r. badał jedynie, czy kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1989 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego zawiera wady wymienione w wyżej powołanym przepisie. Minister wyjaśnił, że kwestionowana przez P.K. decyzja z [...] kwietnia 1989 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wydana została na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99). Zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uzasadnił przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości pod budowę siedziby [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] lutego 1989 r. oraz pod urządzenia komunikacji samochodowej określonym w planie ogólnym W., zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1982 r. Wojewoda [...] w decyzji z [...] października 2016 r. stwierdził, że wskazana w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] kwietnia 1989 r. przesłanka odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego nie znajduje odzwierciedlenia w przepisie art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Stwierdził również, że wada ta stanowi naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Jednakże nieważność decyzji nie powoduje każda wada, lecz tylko wada kwalifikowana która, w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie występuje. Minister Infrastruktury podzielił stanowisko Wojewody. Podał, że nie można uznać, aby sformułowania zawarte w decyzji z [...] kwietnia 1989 r. mogły skutkować stwierdzeniem jej nieważności, skoro w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku J.B. i K.S. Zdaniem organu odwoławczego art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z tym przepisem może jedynie nastąpić zwrot określonych kategorii budynków wraz z ustanowieniem praw do gruntu, na którym się one znajdują. Wprawdzie na przedmiotowej nieruchomości w 1953 r. znajdował się budynek jednorodzinny jednakże, jak wynika z opinii urbanistycznej Urzędu [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 1987 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była już w tej dacie niezabudowana. Skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego stanowiła pusty plac, to w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., bowiem przepis ten odnosił się do zwrotu określonych kategorii budynków wraz z ustanowieniem praw do gruntu, na którym się one znajdują. W ocenie Ministra Infrastruktury kwestionowana decyzja nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako odstępstwo od zasady stabilności porządku prawnego nie dotyczy każdej wady, lecz jedynie takiej, która prowadziłaby do istnienia w obiegu prawnym decyzji sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa Minister wyjaśnił, że chodzi o sytuację, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Podsumowując Minister nie stwierdził, aby decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] kwietnia 1989 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznał również, że nie jest dotknięta inną wadą enumeratywnie wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2018 r. skargę wniósł P. K. Przedmiotową decyzję zaskarżył w całości. Decyzji Ministra Infrastruktury zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynika sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 kpa w jego brzmieniu 21 kwietnia 1989 r. oraz w zw. z art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegające na błędnym uznaniu, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1989 r. podczas, gdy decyzja ta wydana została w oparciu o pozaustawowe przesłanki i z pominięciem regulacji przepisu art. 89 ust. 2 ustawy; 2. art. 89 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: - uznaniu, że jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 89 ust. 2 ustawy jest stan nieruchomości w dacie wydawania decyzji, a nie jak wynika z przedmiotowego przepisu, stan nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r., - przyjęciu, że przepis ten ma charakteru uznaniowy, tj. pomimo spełnienia wymienionych w nim przesłanek organ miał prawo negatywnego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z uwagi na występowanie przesłanek niewymienionych w przepisie, w sytuacji gdy art. 89 ust. 2 ustawy miał charakter bezwzględny, tj. obligował organ do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz wnioskodawcy w sytuacji spełnienia wszystkich wymienionych w przepisie przesłanek; - uznaniu, że przepis ten reguluje problematykę zwrotu określonych kategorii budynków wraz z ustanowieniem praw do gruntu, na którym się one znajdują podczas, gdy przepis ten w swojej istocie dotyczy oddania w użytkowanie wieczyste gruntów, które [...] listopada 1945 r., spełniały określone w art. 89 ust. 2 ustawy przesłanki, w konsekwencji czego błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 3. naruszenie art. 8 § 2 kpa, polegające na odejściu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. - uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w trybie przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz judykatury decyzja administracyjna wydana w oparciu o pozaustawowe przesłanki oraz z naruszeniem przepisu art. 89 ust. 2 ustawy narusza przepisy w stopniu rażącym; - uznanie, że art. 89 ust. 2 ustawy nakazuje badanie staniu nieruchomości na dzień wydania decyzji, w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury nakazuje badanie stanu faktycznego na [...] listopada 1945 r. 4. naruszenie art. 6 kpa, polegające na naruszeniu zasady legalności i praworządności obligującej organy do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] na przesłankach pozaustawowych, tj. przeznaczeniu nieruchomości w dacie wydania kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia 1989 r. 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja z [...] kwietnia 1989 r. wydana została w oparciu o pozaustawowe przesłanki i z naruszeniem art. 89 ust. 2 ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji Wojewody [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 1989 r. wydana została na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organy nadzoru prawidłowo powołały ten przepis, jednakże dokonały jego wadliwej interpretacji. Przepis ten przewiduje prawo byłych właścicieli lub ich następców prawnych do żądania ustanowienia na ich rzecz wieczystego użytkowania gruntu łącznie ze zwrotem budynków. Jedynym ograniczeniem tego prawa jest rodzaj budynków oraz termin, w jakim wniosek może zostać zgłoszony, a także przepis art. 89 ust. 5 ustawy (tj. oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste innym osobom niż byli właściciele oraz oddanie gruntów w użytkowanie). Wskazać należy, że art. 89 ust. 2 ustawy ma szczególny charakter i nie jest związany ze zwykłą gospodarką gruntami w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest on ukierunkowany na realizację uprawnień określonej kategorii właścicieli gruntów [...]. Roszczeniowy charakter tego przepisu wynika z faktu, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych podlegają budynki, które już przeszły na własność Państwa. Konsekwencją zwrotu budynku jest ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek. Przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy zasadniczo różnią się od instytucji użytkowania wieczystego unormowanej w przepisach rozdziału 3 tej ustawy. Przesądziło to o zamieszczeniu tego przepisu w rozdziale 8, dotyczącym przepisów przejściowych i końcowych. Prowadzi to do wniosku, że organy administracji nie mogły odmówić zwrotu budynku i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu tylko dlatego, że grunt ma odmienne przeznaczenie według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną bowiem podstawą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest tylko art. 89 ust. 2 ustawy, bez pomocniczego choćby stosowania rozdziału 3 tej ustawy, które to przepisy dotyczą oddania gruntów państwowych osobom fizycznym i prawnym w użytkowanie wieczyste na ściśle określony cel, wynikający z art. 22 i 23. To zaś wyłącza odpowiednie stosowanie warunku zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 14 grudnia 1988 r., sygn. akt III ARN 64/88, wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 1989 r., sygn. akt I SA 878/89, z 21 lutego 1989 r., sygn. IV SA 1191/88, a także w wyrokach powołanych w skardze. Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Podnieść należy, że art. 89 ust. 2 ustawy ma charakter odszkodowawczy, a jego celem jest wyrównanie strat byłym właścicielom działek na terenie W., które zostały upaństwowione na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Na charakter roszczeniowy tego przepisu wskazuje przewidziany zwrot budynków i oddanie w użytkowanie wieczyste działki byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, przy czym konstrukcja tego przepisu, jak już wyżej wskazano, różni go od instytucji użytkowania wieczystego przewidzianej w przepisach rozdziału 3 tej ustawy. Co istotne w przepisie art. 89 ust. 2 ustawy jest mowa o "poprzednich właścicielach działek zabudowanych" (lub ich następcach prawnych). Poprzedni właściciele to osoby, które były właścicielami działek zabudowanych do momentu upaństwowienia gruntów na terenie W. dekretem z 26 października 1945 r. Użyte słów "poprzedni właściciele działek zabudowanych" przemawia za tym, że aby mogły być oddane w użytkowanie wieczyste działki byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, działki te musiały być zabudowane przed [...] listopada 1945 r. niezależnie od tego, czy budynki te istniały w dacie wydania decyzji. W orzecznictwie (wyżej powołanym i wskazanym w skardze) podkreślono, że taka interpretacja wyżej powołanego przepisu jest zgodna z jego charakterem i z jego celem, zmierzającym do zrekompensowania strat poniesionych przez byłych właścicieli w związku z upaństwowieniem ich działek w 1945 r., wówczas zabudowanych. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy podnieść należy, że w decyzji z [...] kwietnia 1989 r., wydanej na podstawie art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ odmówił uwzględnienia wniosku z powołaniem się na przesłanki pozaustawowe. Organ uznał, że przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę siedziby [...] i [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] lutego 1989 r. oraz pod urządzenia komunikacji samochodowej, zgodnie z celem określonym w planie ogólnym W. z [...] grudnia 1982 r. Jednakże przesłanki te nie wynikają z art. 89 ust. 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom organów nadzoru odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z przyczyn powołanych w decyzji nie jest zwykłym naruszeniem prawa. Otóż w każdym przypadku wydania decyzji na podstawie przesłanek nie wynikających z treści przepisu występuje rażące naruszenie prawa. Naruszenie takie bezpośrednio godzi w rozstrzygnięcie. Powoduje bowiem oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (jego przesłankom, nakazowi, zakazowi lub zdarzeniom ustanowionym w przepisie), a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Zatem wada ta tkwi w samej decyzji i stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji trafne są zarzuty skargi, co do naruszenia przez organy nadzoru art. 156 §1 pkt 2 kpa i art. 89 ust. 2 ustawy (jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym), poprzez błędne uznanie, że wyżej wskazane wady nie są wadami kwalifikowanymi. Słusznie zarzuca również skarżący wadliwość stanowiska organów nadzoru, że brak istnienia budynku w dacie orzekania na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy, czyni niemożliwym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Otóż, jak już wyżej wskazano, istotne jest, aby działki były zabudowane domami określonymi w tym przepisie przed [...] listopada 1945 r., a nie w dacie wydania decyzji. Trafny jest także zarzut skargi, co do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. obarczonej przedstawionymi powyżej wadami. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.