III OSK 1141/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 149/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 149/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej, jak również zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J.K. pismem z dnia 25 lipca 2001 r. wystąpił z wnioskiem o przydział osobnej kwatery stałej w garnizonie [...]. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] przeznaczył lokal mieszkalny przy ul. [...] w K. "na zakwaterowanie kierowniczej kadry instytucji centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej, rodzajów Sil Zbrojnych lub okręgów wojskowych oraz żołnierzy zawodowych i innych osób, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia 12 marca 2002 r. poinformował Dowódcę Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej (przełożonego wnioskodawcy), iż akceptuje propozycję przydzielenia żołnierzowi kwatery z przekroczeniem należnej powierzchni mieszkalnej o 40,40 m2. Dyrektor Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] przydzielił żołnierzowi osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w K. o powierzchni mieszkalnej 100,80 m2 i powierzchni użytkowej 170,80 m2. J.K. odszedł z zawodowej służby wojskowej z dniem 1 lutego 2004 r., a z dniem 30 grudnia 2016 r. przekazał otrzymany lokal mieszkalny do dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego. Następnie, w związku z odmowną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] przyznania odprawy mieszkaniowej, J.K. wystąpił do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z odwołaniem od tej decyzji, jak również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., stwierdzając, że podstawę wydania decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] kwietnia 2002 r. stanowiły ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm., dalej "ustawa o zakwaterowaniu"), tj.: art. 30 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 40 poz. 471). Organ odwoławczy uznał, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 156 k.p.a., nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu zwykłym, lecz zajmował się wyłącznie kwestią wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny legalności decyzji w powyższym trybie, organ badał wyłącznie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, tj. na dzień [...] kwietnia 2002 r. na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ I instancji. W postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie nowych dowodów ani postępowania wyjaśniającego, o co wnosi strona. Prezes Agencji Mienia Wojskowego badał, czy wydana przez organ I instancji decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i takiego naruszenia nie stwierdził. Co prawda naruszone zostały normy określone w art. 26 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich przekroczenie, niemniej jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Celem tej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] było zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych strony zgodnie ze złożonym w tym zakresie wnioskiem, a naruszenie art. 26 ustawy o zakwaterowaniu nie może prowadzić do wniosku, iż decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa. J.K. był bowiem osobą uprawnioną do otrzymania kwatery, ponieważ pełnił zawodową służbę wojskową. Złożył w tym zakresie stosowny wniosek, który został rozpatrzony pozytywnie. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, zrealizował wniosek żołnierza zawodowego – poza kolejnością - co w sytuacji garnizonu [...] wiązało się z trudnościami wynikającymi z niewystarczającej liczby lokali mieszkalnych. W związku z ich ograniczoną liczbą, część lokali mieszkalnych przeznaczano na zakwaterowanie kierowniczej kadry instytucji centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej, rodzajów Sił Zbrojnych lub okręgów wojskowych oraz żołnierzy zawodowych i innych osób o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, w tym również – decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. – kwaterę położoną w K. przy ul. [...]. Przydział tej kwatery poprzedzony był uzgodnieniami z Dowódcą Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej – przełożonym strony - oraz akceptacją Prezesa WAM propozycji przydzielenia kwatery z przekroczeniem należnej powierzchni mieszkalnej. J.K. zrealizował przysługujące mu prawo do zakwaterowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czego również sam nie kwestionował. Organ nadmienił, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się postępowania dowodowego, zatem zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Prezesa AMW pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego należy uznać za nieuzasadniony. Prowadząc postępowanie nieważnościowe, organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w sprawie do momentu wydania decyzji. J.K. sam przekazał lokal mieszkalny do AMW. W związku z powyższym, nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, jak również z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji. Podnoszone przez stronę fakty i czynności podjęte przez nią po dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie mogą być brane pod uwagę w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Organ uznał, że decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Na powyższą decyzję J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem kontroli w trybie postępowania nadzorczego była decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. przydzielająca J.K., na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 1 i art. 55 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową – osobną kwaterą stałą przy ul. [...] w K. o powierzchni mieszkalnej 100,80 m² i powierzchni użytkowej 170,80 m². Decyzja ta wydana została w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r., mocą której postanowiono "przeznaczyć na zakwaterowanie kierowniczej kadry instytucji centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej rodzajów Sił Zbrojnych lub okręgów wojskowych oraz żołnierzy zawodowych i innych osób, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu kwaterę (dom jednorodzinny) i położoną w K. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 170,8 m² w tym o powierzchni mieszkalnej 100,8 m²". Orzekające w trybie nadzorczym organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., uznając, iż nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy przyjęły, iż skarżący bezspornie posiadał prawo do kwatery, wnioskował o przydział kwatery, a kwestionowana decyzja była realizacją jego prawa do kwatery. Wniosek skarżącego o przydział kwatery w garnizonie [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji był zobowiązany zrealizować poza kolejnością i dlatego wniosek został zrealizowany poprzez przydział willi w K., która decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego była przeznaczona do dyspozycji kierowniczej kadry instytucji centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej. Spowodowało to przekroczenie należnej skarżącemu powierzchni mieszkalnej o 40,4 m², co stanowi, zdaniem organów, naruszenie art. 26 ustawy o zakwaterowaniu niemające, jednakże charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie WSA w Warszawie, rażące naruszenie prawa w decyzji o przydziale kwatery stałej może wiązać się zarówno z brakiem przesłanek podmiotowych po stronie adresata decyzji, jak i brakiem lub wadą elementów przedmiotowych związanych z przydzielanym – w charakterze kwatery stałej – lokalem mieszkalnym. W sprawie jest rzeczą oczywistą, że sporny lokal mieszkalny został zaliczony do lokali, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. Wynika to z decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Lokal taki, stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, mógł być przydzielony jako kwatera funkcyjna na czas zajmowania określonego stanowiska służbowego żołnierzom zawodowym zajmującym stanowiska kierownicze wymienione w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 czerwca 2000 r. w sprawie wykazu stanowisk służbowych uprawniających do zajmowania kwater funkcyjnych oraz struktury tych kwater (Dz. U. Nr 49, poz. 575). Okoliczność ta była już przedmiotem oceny Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 811/09, przyjął, iż decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. pozostaje w związku z decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Przydziału kwatery stałej przy ul. [...] w K. dokonano z uwzględnieniem decyzji Dyrektora OR WAM [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu decyzji przydziałowej. NSA zwrócił też uwagę, iż "zasadniczy element stanu faktycznego, przeznaczenie lokalu mieszkalnego w K., w świetle decyzji Dyrektora OR WAM [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nie został podważony. Decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych i zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd obowiązany był ten akt uwzględnić". Przedmiotem oceny w toku postępowania nadzorczego powinna być zatem dopuszczalność przydzielenia lokalu przeznaczonego na zakwaterowanie kadry kierowniczej (art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu) żołnierzowi, który nie zajmował stanowiska uprawniającego do zajmowania kwatery funkcyjnej, a także dopuszczalność przydzielenia takiego lokalu jako kwatery stałej, a nie kwatery funkcyjnej. Jak bowiem zauważa w zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego, J.K. według stanu z dnia 24 lipca 2001 r. nie zajmował stanowiska, które uprawniałoby go do zajmowania kwatery funkcyjnej, określonego w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie wykazu stanowisk służbowych uprawniających do zajmowania kwater funkcyjnych oraz struktury tych kwater. O ile organy trafnie uczyniły przedmiotem oceny kwestię elementów podmiotowych, stojących po stronie adresata decyzji o przydziale kwatery stałej, to kwestia oceny dopuszczalności przydzielenia określonego lokalu jako kwatery stałej nie była przedmiotem właściwych rozważań organów. W sprawie nie chodzi bowiem jedynie o przekroczenie norm powierzchni mieszkalnej, ale o to czy lokal przeznaczony na zakwaterowanie kadry kierowniczej – jako kwatera funkcyjna – może być zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, przydzielony jako kwatera stała żołnierzowi, który nie zajmował określonego w rozporządzeniu stanowiska kierowniczego. Brak opisanej analizy w kontrolowanej decyzji stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dokonają ponownej oceny kwestionowanej decyzji z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag i ocen prawnych. W dniu 20 grudnia 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Obrony Narodowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji o przydziale kwatery) polegające na wadliwym uznaniu, że lokal przy ul. [...] w K. zaliczony został do lokali, o których mowa w powyższym przepisie i stanowił kwaterę funkcyjną, podczas gdy okoliczności wskazane w hipotezie normy prawnej nie miały związku z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i przepis ten w sprawie nie miał zastosowania; 2. art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji o przydziale kwatery) poprzez jego pominięcie podczas oceny legalności działań organów administracji i niezwrócenie uwagi, że przepis ten stanowił podstawę przyznania kwatery stałej dla J.K., jako Szefa szkolenia w Dowództwie Wojsk Lądowych, jak również był podstawą wydania przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej i niezasadne uchylenie decyzji organów obydwu instancji z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku dokonania przez organy analizy dopuszczalności przydzielenia lokalu przy ul. [...] w K. jako kwatery stałej, podczas gdy dokonana w sprawie analiza dopuszczalności przydzielenia kwatery była wyczerpująca, nie budziła wątpliwości i znajdowała uzasadnienie w rzetelnie zebranym materiale dowodowym; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, tj. art. 151 P.p.s.a. i nie zdecydował o oddaleniu skargi, a tym samym o utrzymaniu w mocy zaskarżonych aktów administracji pomimo tego, że decyzje organów administracji obu instancji odpowiadały prawu. W odpowiedzi na skargę J.K. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Nadto wniósł o zasadzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Warszawie naruszył przepisy prawa materialnego błędnie przyjmując, że przydzielona J.K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. kwatera stała położona przy ul [...] w K. została zaliczona do kwater funkcyjnych, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Stanowisko to, a co za tym idzie wywiedziona przez Sąd pierwszej instancji ocena, że przedmiotem postępowania organów powinna być kwestia dopuszczalności przydzielenia stronie, która nie zajmowała w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. stanowiska uprawniającego do zajmowania kwatery funkcyjnej, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. została wydana na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu określającego, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie może sprzedawać kwater lub lokali przeznaczonych, na podstawie decyzji dyrektora oddziału rejonowego Agencji, na zakwaterowanie całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej. Powyższa decyzja w żaden sposób nie wskazywała art. 55 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu jako swojej podstawy prawnej, który wprost odnosił się do lokali funkcyjnych w znaczeniu jakie nadawało im rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie wykazu stanowisk służbowych uprawniających do zajmowania kwater funkcyjnych oraz struktury tych kwater. Także z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie można wywieść, że sporna kwatera była zaliczona do lokali funkcyjnych, ponieważ jest ona określona jako kwatera stała, a nie lokal funkcyjny. Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie organu, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 811/09 NSA uznał, że kwatera przy ul [...] w K. posiada charakter kwatery funkcyjnej. W tym bowiem zakresie NSA stwierdził jedynie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r., wydana na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu brzmi: "postanawiam przeznaczyć na zakwaterowanie kierowniczej kadry instytucji centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej, rodzajów Sił Zbrojnych oraz okręgów wojskowych oraz żołnierzy zawodowych i innych osób, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu kwaterę (dom jednorodzinny) położony w K. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 170,8 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 100,8 m2." Następnie NSA podniósł, że "z tą decyzją pozostaje w związku decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r., wydana na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1, w oparciu o art. 55 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu o przydziale J.K. osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w K. o powierzchni mieszkalnej 100,80 m2 i powierzchni użytkowej 170, 80 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano "Przydziału dokonano z uwzględnieniem Decyzji Dyrektora OR WAM [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. wydanej w myśl art 55 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, przeznaczając wymienioną kwaterę na zakwaterowanie kadry określonej jednostki wojskowej, wyłączając ją z możliwości wykupu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym nigdzie nie podnosił, że lokal przy ul. [...] w K. przeznaczony został do zagospodarowania jako kwatera funkcyjna, a tylko wskazał, że kwatera, której dotyczyły decyzje organów administracji publicznej była przeznaczona dla kadry określonej jednostki wojskowej i w taki sposób też została zagospodarowana. Błędne odczytanie stanu faktycznego spowodowało, że WSA w Warszawie wadliwe zastosował art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, a w konsekwencji błędnie uznał, iż organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania analizy dopuszczalności przydzielenia lokalu przy ul. [...] w K. jako kwatery funkcyjnej, podczas gdy dokonana w sprawie dopuszczalność przydzielenia kwatery była wyczerpująca, nie budziła wątpliwości i znajdowała uzasadnienie w rzetelnie zebranym materiale dowodowym. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były wystarczające do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej. Tym samym zbędne było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez WSA. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.