II OSK 1141/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1237/20 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2020 r. nr WOA.7721.87.2020.MO w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na ich prowadzenie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1237/20 oddalił skargę W. Ś. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2020 r., nr WOA.7721.87.2020.MO w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania zgody konserwatorskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. nakazał skarżącemu, jako właścicielowi budynku, zamurować wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy [...] (działka nr [...], ark. [...]) od strony nieruchomości położonej w [...] przy [...] (działka nr [...], ark. [...]) - w terminie do 30 września 2007 r. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i postępowanie w sprawie umorzył. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji ostateczną decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania skarżącego WWINB decyzją z dnia 26 marca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej zamurowanie otworów okiennych i wentylacyjnych na granicy działek nr [...] i [...], zmieniając termin wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 54/15 (dalej określanym jako wyrok z 24 czerwca 2015 r.) uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 11 lipca 2007 r. PINB kolejną decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w stosunku do otworów okiennych i wentylacyjnych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną. A. B. wniósł odwołanie od tej decyzji do WWINB, który decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. PINB kolejną decyzją z dnia 18 lutego 2020 r., znak PINB.WOA.7355/14/321 m.Gn nakazał skarżącemu zamurować otwory okienne i wentylacyjne znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy [...] od strony nieruchomości położonej przy [...]. Jednocześnie, z uwagi na wpisanie obiektu do rejestru zabytków, organ pouczył o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych nakazanych we wskazanym powyżej obiekcie zabytkowym. Pouczył też, że pozwolenie w sposób szczegółowy określi sposób i materiały budowlane, których należy użyć do likwidacji istniejącej samowoli budowlanej. Na wykonanie obowiązku organ wyznaczył termin 6 miesięcy od daty otrzymania decyzji. Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. PINB sprostował swoją decyzję w zakresie nazwy ulicy, przy której zlokalizowany jest budynek oraz w zakresie daty przeprowadzenia kontroli. WWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej określanej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazał skarżącemu zamurować murem pełnym wszystkie otwory okienne i wentylacyjne znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy [...] (działka nr [...] ark. [...]) od strony nieruchomości położonej przy [...], w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji. Motywując rozstrzygnięcie podał, że na wskazanej działce przy [...] (dawniej [...]) posadowiony jest budynek mieszkalny (budynek główny z oficynami). Kamienica decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2000 r. została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Ustalono także, że w budynku głównym od strony działki sąsiedniej nr [...] znajduje się 10 otworów okiennych, 12 otworów wentylacyjnych i wyciorowych, zaś w oficynie od strony działki [...] znajdują się 3 okna i 5 otworów wentylacyjnych. Nadto ustalono, że na ścianie znajduje się przyłącze energetyczne do budynku. Otwory okienne mają różną wielkość, usytuowane są bez żadnej symetrii i harmonii. Następnie organ odwoławczy odwołał się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 24 czerwca 2015 r. i przywołał obszerne fragmenty jego uzasadnienia. Sąd wskazał w pisemnych motywach, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w latach 50 - 90 ub. wieku i obecnie nie było i nie ma aktu prawnego zezwalającego na wykucie otworów okiennych (okiennych czy wentylacyjnych) w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w granicy. Podzielił ustalenia organów, że wszystkie otwory okienne i wentylacyjne wykonane zostały samowolnie z naruszeniem prawa i nie można było ich zalegalizować. Wykonanie spornych otworów okiennych i wentylacyjnych nastąpiło bez aktu prawnego zezwalającego na ich wybicie w ścianie budynku usytuowanego w granicy i bez znaczenia pozostaje fakt, czy do wybicia jednego z okien doszło na podstawie ułomnego zezwolenia nazwanego odwołalnym. Według Sądu uzasadnionym było nakazanie skarżącemu usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez ich zamurowanie. Jednakże organ nakazując zamurowanie tych okien nie wziął jednak pod uwagę, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 - 51 ustawy ma na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a tym samym dopuszczalności zajmowania do celów mieszkalnych pomieszczeń, co do których po zamurowaniu okien budynku byłoby to niemożliwe. Organ w tym zakresie w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń, a jak wynikało z treści skargi, gdyby doszło do zamurowania okien to kilkanaście mieszkań zostałoby wyłączonych z eksploatacji ze względu na niespełnienie wymogów przeciwpożarowych i sanitarnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, w jaki sposób mieszkania te były użytkowane bez otworów okiennych i czy istnieje możliwość przywrócenie stanu zgodności z prawem przez wykucie tych otworów z innej strony niż w murze granicznym, czy wcześniej takie otwory kuchenne czy wentylacyjne były wykute w innym miejscu niż ściana graniczna. I nie chodzi tu o dopuszczenie samowolnego rozmieszczania mieszkań a o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. WWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji kierując się oceną prawną sądu podjął działania w celu ustalenia, w jakich pomieszczeniach znajdują się przedmiotowe otwory. W tym zakresie skarżący poinformował, że przed II wojną światową w budynku było 6 mieszkań (3 na piętrze i 3 na parterze), a po II wojnie światowej Wydział Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego w [...] wydzielił 20 lokali mieszkalnych. Wskazał również, że właścicielem budynku jest od 1997 r. i nie ma wiedzy jaką funkcję pełniły poszczególne pomieszczenia wcześniej, przedłożył jednak inwentaryzację mieszkań. PINB ustalił jakie jest przeznaczenie pomieszczeń, w których są otwory okienne w ścianie granicznej i czy te pomieszczenia mogą być ciemne, jak również rozważał możliwość wykucia otworów z innej strony niż w murze granicznym. Zwracał się do Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] o zajęcie stanowiska/wydanie opinii konserwatorskiej co do istniejących otworów w ścianie granicznej i możliwości ich zamurowania. Pismami z dni: 9 maja 2016 r., 19 września 2016 r., 10 sierpnia 2018 r. został poinformowany o niedopuszczalności zamurowania otworów cegłą szklaną z uwagi na fakt, że jest to materiał niewystępujący historycznie w zabytkach. Mając to na uwadze WWINB potwierdził zasadność nakazu zamurowania otworów okiennych i wentylacyjnych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną od strony nieruchomości położonej przy [...]. Zarazem zakwestionował obowiązek uzyskania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja nakazująca wykonanie robót budowlanych niejako ją zastępuje. Jego zdaniem, z uwagi na wskazania Sądu, wystarczający dla usunięcia naruszenia prawa polegającego na wykonaniu otworów w ścianie granicznej jest nakaz ich zamurowania murem pełnym. Zaakceptował również obowiązek wystąpienia do konserwatora zabytków o wyrażenie zgody na prowadzenie tych prac, co wynika także z wyroku Sądu, w którym stwierdzono, że zezwolenie na dokonanie konkretnych robót może być dokonane przez konserwatora zabytków na wniosek osób wyraźnie wskazanych w art. 36 ust. 5 ustawy o zabytkach, a więc nie organu. Organ ten nakładając na skarżącego obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy winien zobowiązać go do dokonania określonych czynności polegających na uzyskaniu zgody konserwatora zabytków. Od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł skarżący. Zarzucił, że organ wydając nakaz zamurowania otworów nie uwzględnił przepisów dotyczących publicznej gospodarki lokalami, obowiązujących w dacie wykonania otworów. Wskazał także na niewyjaśnienie innych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym niewzięcie pod uwagę interesu lokatorów przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) zwrócił na wstępie uwagę na uregulowanie zawarte w art. 153 tej ustawy. Podkreślił przy tym, że w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2015 r. wskazano expressis verbis, że wszystkie otwory okienne i wentylacyjne wykonane zostały samowolnie z naruszeniem prawa i nie można było ich zalegalizować. Wprost sformułowano ocenę, że nakazanie skarżącemu usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez zamurowanie spornych otworów było uzasadnione. Sąd przesądził nadto, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nie sanuje robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa przed wpisem. Podobnie przesądził, że organ, nakładając na skarżącego obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy winien zobowiązać go do uzyskania zgody konserwatora zabytków. W efekcie polemikę w tych kwestiach Sąd rozpoznający przedmiotową skargę uznał za spóźnioną. W ocenie Sądu zakres przeprowadzonego postępowania i zaskarżona decyzja czynią zadość wskazaniom zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 54/15. W szczególności zauważył, że WWINB nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania zgody konserwatorskiej na wykonanie nakazanych robót budowlanych oraz sprecyzował, z jakich materiałów winno zostać wykonane zamurowanie otworów. Wziął pod uwagę jednoznaczne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków kontestujące użycie do tego celu luksferów. PINB wykonując zalecenia ustalił, że po II wojnie światowej wydzielono z pierwotnych sześciu dwadzieścia mieszkań, co w konsekwencji spowodowało konieczność wybicia 13 otworów okiennych i wentylacyjnych oraz 11 wyczystek kominowych. Jednocześnie Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że w zakresie ewentualnych projektowanych nowych rozwiązań architektonicznych oraz planowanych do zastosowania materiałów budowlanych umożliwiających doświetlenie i wentylacje pomieszczeń, ocena Konserwatora będzie możliwa dopiero po przedłożeniu projektu technicznego tych prac. Przedłożenia zaś takiego projektu, jak zaznaczył Sąd, skarżący w toku postępowania administracyjnego odmówił. Dlatego też Sąd, wobec jednoznacznego przesądzenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 54/15, że wybicie otworów okiennych i wentylacyjnych nastąpiło bez aktu prawnego na to zezwalającego, przyjął, że organy uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Zaakcentował przy tym, że nie jest rzeczą organów czynić własne ustalenia co do ewentualnego postulowanego usytuowania otworów okiennych w ścianie innej niż usytuowana na granicy działki. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika przy wydawaniu wyroku organy nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2015 r. i nie ustaliły, czy po zamurowaniu okien mieszkania będą mogły być użytkowane bez otworów okiennych i czy jest możliwe doprowadzenie do zgodności z prawem przez wykucie tych otworów z innej strony niż w murze granicznym oraz czy wcześniej takie otwory kuchenne i wentylacyjne były wykute w innym miejscu niż ściana graniczna. W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekł się również rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Ł. B. wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Granice tej skargi zostały określone przez jej autora niezwykle wąsko. Nie obejmują one przepisów materialnoprawnych, w tym przede wszystkim art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, na podstawie którego organ administracji nakazał skarżącemu zamurowanie otworów w ścianie szczytowej zewnętrznej budynku mieszkalnego wraz z oficyną, a nadto przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, aczkolwiek w decyzji nakazującej nałożono "obowiązek uzyskania zgody konserwatorskiej". Jedyny zarzut skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku z 24 czerwca 2015 r. Nie towarzyszą mu jednak inne zarzuty procesowe nakierowane na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd za podstawę orzekania. Tak skonstruowany zarzut utrudnia, czy wręcz uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), odniesienie się do wszystkich występujących w sprawie zagadnień. Sąd pierwszej instancji miał w polu widzenia, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku związany był zarówno organ administracji, jak i sąd, oraz nie dopatrzył się w trakcie powtórnej kontroli, by organy administracji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosowały się do oceny i wskazań wynikających z wcześniejszego prawomocnego wyroku. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie likwidacji skutków wykonania otworów okiennych i wentylacyjnych w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy z działką sąsiednią było już rozpatrywane na poprzednim etapie postępowania, a Sąd w wyroku z 24 czerwca 2015 r. uchylając zaskarżoną decyzję wyraźnie wskazał, że po pierwsze "wybicie spornych otworów" nastąpiło niezgodnie z przepisami i po drugie uzasadnione było nakazanie skarżącemu "usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez ich zamurowanie". Jedynie z uwagi na wpisanie budynku do rejestru zabytków konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego we wskazanym w tym orzeczeniu zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu rozważana więc była kwestia wypełnienia spornych otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie. Co do zasady wypełnienie otworów materiałem przeziernym, przy zachowaniu warunków określonych w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oznacza, że mamy do czynienia ze ścianą pełną, pozbawioną otworów okiennych. Jednakże ze stanowiska organu ochrony zabytków, w tym wyrażonego w piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. wynika jednoznacznie, że wypełnienie otworów takim materiałem (w piśmie mowa jest o luksferach) z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej jest niepożądane, stosowanie takiego materiału w ścianach szczytowych zabytkowych budynków nigdy nie miało miejsca. Istniały zatem podstawy do uznania przez Sąd, że organ administracji upoważniony był do odstąpienia, przy nakazaniu zamurowania otworów, zastosowania takiego materiału. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ podjął również działania celem ustalenia, czy wcześniej otwory okienne i wentylacyjne były wykute w innym miejscu, czy po zamurowaniu okien w budynku mieszkania będą mogły być nadal użytkowane, czy możliwe jest wykonanie otworów z innej strony niż w ścianie granicznej, a zatem zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku z 24 czerwca 2015 r. Te kwestie stanowią przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia pełnomocnik skarżącego nie uwzględnił dostatecznie, że organ poczynił stosowne ustalenia przyjmując, że ściana graniczna budynku pierwotnie nie zawierała otworów, w budynku było sześć mieszkań (po trzy na parterze i piętrze), otwory okienne i wentylacyjne w tej ścianie wykonano zaś po II wojnie światowej w trakcie urządzania większej ilości lokali mieszkalnych w budynku. Zebrano również dokumentację w postaci inwentaryzacji lokali mieszkalnych posiadających otwory w ścianie granicznej, co pozwoliło ustalić, czy - uwzględniając obowiązujące przepisy techniczno-budowlane - możliwe jest wykonanie otworów, także kanałów wentylacyjnych w kuchniach i łazienkach, w innym miejscu aniżeli ściana zewnętrzna budynku, w tym w ścianach przeciwległych, a co za tym idzie czy lokale mieszkalne po dokonaniu zmian będą mogły być użytkowane. Dał temu wyraz PINB w piśmie do organu ochrony zabytków z dnia 2 sierpnia 2018 r. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zarzucając niezastosowanie się do oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku sądu nie podważył ustaleń Sądu pierwszej instancji w obszarze objętym tą oceną. Nie zanegował konkluzji Sądu, po pierwsze że nie jest możliwe zastosowanie wypełnienia spornych otworów materiałem przepuszczającym światło i po drugie że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego "czynić własne ustalenia co do ewentualnego postulowanego usytuowania otworów okiennych w ścianie innej niż usytuowana na granicy". Ma to swoje uzasadnienie jeśli się weźmie pod uwagę, że ustawa nie narusza przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy). Prowadzenie zaś robót budowlanych w zabytkowym budynku wymaga zgody (pozwolenia) właściwego konserwatora zabytków, udzielanej na wniosek osoby legitymującej się tytułem prawnym do korzystania z zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Nie sposób zaś nie zauważyć, że skarżący posiadający taki tytuł przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji odmówił sporządzenia i przedłożenia projektu technicznego określającego zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia ściany granicznej budynku do stanu zgodnego przepisami. Z tych względów skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.