II OSK 584/19

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/18, na skutek skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. "w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.". Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz na wniosek skarżącego złożony 12 grudnia 2016 r., odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę murowanego budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w P. oraz zezwolił skarżącemu na rozbiórkę drewnianych komórek gospodarczych znajdujących się na tej samej nieruchomości, ustalając termin ważności pozwolenia do [...] lipca 2017 r. W zakresie odmowy udzielenia zezwolenia organ administracji stwierdził, że budynek, którego dotyczy odmowa udzielenia zezwolenia na rozbiórkę, jest usytuowany na terenie zespołu urbanistyczno – architektonicznego P. wpisanego wraz z warstwami kulturowymi do rejestru zabytków. Następnie powołując się na sporządzoną na zlecenie organu administracji przez rzeczoznawcę Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego opinię oraz uwzględniając ekspertyzę techniczną sporządzoną na zlecenie skarżącego uznał, iż wskazany budynek mimo złego stanu technicznego powinien zostać zachowany "jako cenny element chronionego układu". Organ administracji zwrócił także uwagę na to, że we wspomnianej opinii jej autor, formułując wnioski stwierdził m.in., że należy wszcząć postępowanie w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków. Skarżący od wskazanej decyzji, w zakresie w jakim odmówiono mu udzielenia zezwolenia na rozbiórkę, wniósł odwołanie. Rozpoznając to odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej terminu ważności pozwolenia na rozbiórkę drewnianych komórek gospodarczych, wyznaczając nowy termin ważności do [...] czerwca 2018 r., oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałej części. Uzasadniając decyzję w zakresie w jakim utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy powołał się na to, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania budynku, którego dotyczy sprawa, do rejestru zabytków. W związku z tym stwierdził, że zastosowanie ma obowiązujący od 9 września 2017 r. art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uwzględniając to przyjął, że wobec wszczęcia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków nie są obecnie dopuszczalne jakiekolwiek działania mogące doprowadzić do naruszenia substancji tego obiektu, a więc także jego rozbiórka. W skardze podniesiono zarzuty, z których wynika, że w ocenie skarżącego organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, iż wszczęto postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku, którego dotyczy sprawa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien był wyjaśnić, czy budynek ten stanowi z punktu widzenia ochrony zabytków historyczny i wartościowy element zabudowy P. oraz ustalić stan jego zachowania. Wydanie zaskarżonej decyzji jedynie z tego powodu, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków uznano za ingerencję organu pierwszej instancji w postępowanie organu odwoławczego. W związku z tym podniesiono, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest zasadny. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowił przeszkody, aby sprawę rozpoznać merytorycznie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z przepisu tego wynika jedynie zakaz prowadzenia robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten dotyczy – jak wskazał – także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji z tego przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji bezpodstawnie zastosował powołany przepis. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadne są obie podstawy kasacyjne. Trafnie zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), przy czym naruszenie tego przepisu polega na jego niewłaściwym zastosowaniu wynikającym z błędnej jego wykładni. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że powołany przepis stanowił podstawę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie w jakim organ ten odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę murowanego budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w P., zaś Sąd pierwszej instancji ten przepis naruszył kwestionując takie stanowisko organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji przyjął przy tym, że powołany przepis nie stoi na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie wpisania go do rejestru zabytków. Przyjmując tak Sąd pierwszej instancji użył ogólnego określenia "decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę" pomijając, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o decyzję wydawaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności na podstawie tej części powołanego przepisu, w której mowa jest o robotach budowlanych, czyli także o rozbiórce obiektu budowlanego, przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest też, że w rozpoznawanej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków był nie obiekt budowlany, którego miało dotyczyć pozwolenie na rozbiórkę, ale układ urbanistyczny, którego elementem był ten obiekt budowlany. Zatem, w rozpoznawanej sprawie w istocie występowało zagadnienie prawne dotyczące wykładni i stosowania art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie czy wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków stoi na przeszkodzie wydaniu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę tego obiektu budowlanego. Rozstrzygając wskazane zagadnienie należy mieć na uwadze, że art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter środka ochrony tymczasowej na czas prowadzenia postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków. W czasie pomiędzy wszczęciem postępowania a dniem, w którym decyzja kończąca to postępowanie stanie się ostateczna, zabronione jest m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, którego dotyczy to postępowanie. Istotne jest też to, że z art. 10a ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż wskazany w art. 10a ust. 1 powołanej ustawy zakaz wykonywania robót budowlanych obowiązuje nawet wtedy, gdy już wydano decyzję zezwalającą na takie roboty budowlane albo gdy zezwolenie takie wynika ze zgłoszenia. Podkreślić należy, że w art. 10a ust. 2 powołanej ustawy mowa jest nie tylko o zgodach budowlanych (pozwoleniu na budowę i zgłoszeniu), ale także o innych decyzjach pozwalających na prowadzenie robót budowlanych. Zakresem działania art. 10a ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być zatem objęte także pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że zakaz wykonywania robót budowlanych przy zabytku, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie wpisania go do rejestru zabytków, wynikający z art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązuje także wtedy, gdy na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydano decyzję o zezwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje więc swoiste wstrzymanie wykonania innych decyzji zezwalających na wykonywanie przy tym zabytku robót budowlanych. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje wstrzymanie wykonania już wydanych decyzji o zezwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy tym zabytku, to tym bardziej wszczęcie takiego postępowania powinno stanowić przeszkodę w wydaniu takiej decyzji. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być wykładany w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wydaniu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli wszczęto postępowanie w sprawie wpisania tego obiektu budowlanego do rejestru zabytków. Przyjęcie wskazanej wykładni powoduje uznanie, że zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie w jakim odmówiono udzielenia zezwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie wpisania go do rejestru zabytków, nie narusza art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji nie było także zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, które sprowadza się do twierdzenia, że organ odwoławczy opierając swoją decyzję na art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami naruszył art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy w istocie oparł swoją decyzję na okoliczności faktycznej, która powstała już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, mianowicie na fakcie, że organ pierwszej instancji [...] października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania budynku, którego dotyczy sprawa, do rejestru zabytków. Taka sytuacja nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, gdyż powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy na skutek odwołania rozpoznaje sprawę ponownie, a więc m.in. uwzględnia zarówno stan faktyczny, jak i prawny, który istnieje w chwili wydania jego decyzji. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, mogło by wywołać w kontekście zasady dwuinstancyjności wątpliwości jedynie wtedy, gdyby te nowe okoliczności były sporne. Tak jednakże w rozpoznawanej sprawie nie jest. Skarżący nie kwestionuje, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania budynku, którego dotyczy sprawa, do rejestru zabytków. Przyznanie tej okoliczności przez skarżącego wynika w szczególności ze skargi, której argumentacja opiera się na tezie, że poprzez wszczęcie tego postępowania organ pierwszej instancji wpływa na decyzję organu drugiej instancji. Nadto zauważyć należy, że ten fakt znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2018 r. o wpisaniu budynku, którego dotyczy sprawa, do rejestru zabytków, w uzasadnieniu której wskazano, że została ona wydana na skutek postępowania wszczętego z urzędu [...] października 2017 r. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w niekwestionowanym stanie faktycznym organ administracji był uprawniony utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy w zakresie, w jakim dotyczyła ona odmowy wydania zezwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w P. z tego powodu, że wobec tego budynku wszczęto postępowanie w sprawie wpisania go do rejestru zabytków. Tym samym skarga na decyzję organu odwoławczego w zakresie, w jakim utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji była niezasadna i w związku z tym podlegała, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), oddaleniu. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż nie wszystkie strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. W szczególności w tym zakresie stanowiska nie zajął skarżący. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi trwa już 4 lata.