I OSK 2463/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 954/18 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2018r., nr SKO.4110.208.2018 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od L.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 954/18 oddalił uwzględnił skargę L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2018 roku nr SKO.4110.208.2018 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia rodzinnego i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r., znak SOC.VI.3328-1/140874/1210-RK/2018 uznał za nienależnie pobrane przez L.B. świadczenie rodzinne w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad E.B. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości [...] złotych miesięcznie oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od dnia wydania decyzji w kwocie [...] złotych, to jest łącznie w kwocie [...] złotych. Decyzję uzasadniono powołując się między innymi na treść art. 16a ust. 6, ust. 8 pkt 1a, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływane dalej jako "u.ś.r." i podnosząc, że wobec przyznania L.B. na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 1 stycznia 2018 r., od tej daty nie przysługuje mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad E.B., zatem świadczenie pobrane od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji L.B. powołał się na fakt, że rentę z ZUS , przyznaną w dniu [...] marca 2018 roku otrzymał dopiero w kwietniu 2018 roku i powiadomił o tym organ pomocowy. Do odwołania załączył decyzję zaliczkową ZUS I Oddział w Łodzi z [...] marca 2018 roku o przyznaniu renty zaliczkowej, którą przyznano zaliczkę na poczet renty a wypłatę zawieszono do wyjaśnienia kwoty wypłacanego świadczenia rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. o numerze SKO.4110.208.2018 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając wskazane w niej argumenty, że świadczenie wypłacone L.B. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył szeroko unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności organ wskazał, że unormowanie art. 16a ust.8 pkt 1 u.ś.r. zawiera kategoryczny zakaz przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która ma przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ przytoczył uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach, w którym wskazano na jednoznaczny zakaz przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która ma ustalone prawo do renty. L.B. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, obowiązana jest do jego zwrotu. Zgodnie z powołanym przez organy jako podstawa rozstrzygnięć przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do tych świadczeń lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Sąd zauważył, że z cytowanych przepisów wynika, że ustawa reguluje obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co jest czym innym, niż świadczenie nienależne. W ocenie sądu organy zupełnie bezpodstawnie przyjęły, że specjalny zasiłek opiekuńczy, wypłacony skarżącemu w okresie styczeń – marzec 2018 był świadczeniem nienależnie pobranym. Bowiem świadczenie nienależnie pobrane, zwłaszcza określone w art. 30 ust.2 pkt 1 u.ś.r. to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne. Konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależnie świadczenia", jak to określił ustawodawca w art. 30 ust. 1 cyt. ustawy. W przypadku podstawy prawnej z art. 30 ust.2 pkt 1 u.ś.r. termin świadczenie nienależnie pobrane oznacza, że pobierający ma świadomość, że świadczenie nie przysługuje. Nie można stwierdzić, że ktoś pobrał świadczenie nienależnie, jeśli nie wiedział, że mu ono nie przysługuje, gdyż chodzi o możność przypisania danej osobie tego stanu świadomości już w momencie pobierania świadczenia. Sąd wskazał, że L.B., pobierając w miesiącach styczeń – marzec 2018 roku specjalny zasiłek opiekuńczy mógł nawet nie mieć świadomości, że świadczenie to mu nie przysługuje, bowiem wówczas jeszcze organ rentowy nie przyznał mu renty z tytułu niezdolności do pracy. Jak wynika nie spornie z załączonych dokumentów, organ rentowy dopiero w dniu [...] marca 2018 roku podjął decyzję i to jedynie o zaliczkowym przyznaniu renty. W dodatku w decyzji zawarto informację, ze wypłatę renty zawieszono właśnie w związku z pobieraniem przez skarżącego zasiłku opiekuńczego. Wypłacenie skarżącemu zaliczkowo renty przez ZUS za okres wsteczny od 1 stycznia 2018 roku dopiero na mocy decyzji z [...] kwietnia 2018 roku może czyni specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacony w tych miesiącach świadczeniem nienależnym, ale z całą pewnością nie świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt 1 u.ś.r.. Wbrew stanowisku SKO nie sposób w stanie faktycznym sprawy przyjąć, że już w styczniu zaistniały okoliczności wyłączające prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego. One zaistniały dopiero z chwilą podjęcia przez organ decyzji o wypłacie świadczenia rentowego. Ponadto sąd zauważył, że organy w ogóle nie poddały refleksji faktu, że obydwie powoływane decyzje ZUS mówią o zaliczkowym przyznaniu i wypłacie renty. Jednakże nieustalenie, kiedy ostateczną decyzją ustalono prawo skarżącego do renty nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrola legalności decyzji organów administracji to odniesienie się do obowiązujących norm prawa w związku z wydanymi decyzjami organów administracji, nie zaś dokonywanie "zmian" w powszechnie obowiązujących normach prawa, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, tym samym ma miejsce kontrola dowolna ze względu na "społeczny wymiar świadczeń"; b) art. 30 w związku z art. 16a u.ś.r. przez rażąco błędną ich wykładnię: - bowiem wypłacenie zaliczkowo renty przez ZUS w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego rodzi obowiązek wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, niezależnie od stanu świadomości strony, oraz w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez stronę, gdyż tak to określił ustawodawca; normy w oparciu o które orzekano mają charakter bezwzględnie wiążący organy administracji; - polegającą na przyjęciu, iż przy wydawaniu rozstrzygnięć organy administracji publicznej mogą brać pod rozwagę normę wynikającą z art. 5 k.c., która to nie ma przełożenia do postępowania administracyjnego bowiem nie można na zasadzie współżycia społecznego, "sprawiedliwości społecznej’’ opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych; b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis ten ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd. Nie budzi także wątpliwości, że Sąd I instancji stosował kryterium legalności w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że dokonując wykładni art.30 ust.1 i ust.2 pkt 1 u.ś.r. Sąd I instancji odwołał się do "zasady sprawiedliwości społecznej", która jest zasadą konstytucyjną (art.2 Konstytucji RP) i jako taka może stanowić element procesu interpretacji konkretnego przepisu. Odwoływanie się w toku prowadzonej wykładni przepisu prawa do zasad i norm konstytucyjnych nie stanowi samo w sobie dokonywania kontroli aktu administracyjnego przy zastosowaniu innych kryteriów (np. celowości, słuszności), lecz mieści się w kryterium legalności. Natomiast w pełni podzielić należy zarzut naruszenia art. 30 w związku z art. 16a u.ś.r. przez rażąco błędną ich wykładnię. Zgodnie z brzmieniem art.30 ust.1 i ust.2 pkt 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, a takim nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W oparciu o powyższe nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie uznania zasiłku (w przedmiotowym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego) za świadczenie nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia. Jeżeli z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca nie został prawidłowo pouczony o tym fakcie, to niewątpliwie pobierał świadczenie, do którego nie miał prawa, jednakże nie mamy wówczas do czynienia ze świadczeniem "nienależnie pobranym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a zatem niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji o zwrocie takiego świadczenia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że L.B. składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został pouczony o tym kiedy taki zasiłek nie przysługuje - m.in. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty (art.16a ust.8 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Jednocześnie z decyzji ZUS [...] Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. wynika, że L.B. ustalona została renta od 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. i z urzędu podjęto wypłatę tej renty w kwocie zaliczkowej od miesiąca kwietnia z wyrównaniem od 1 stycznia 2018r. Zatem świadczeniobiorca najpóźniej z chwilą otrzymania powyższej decyzji ZUS musiał sobie zdawać sprawę, że od dnia ustalenia renty (1 stycznia 2018 r.) pobrane przez niego świadczenia z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego są świadczeniami nienależnie pobranymi, które obowiązany jest zwrócić. Jednocześnie chybiony jest zarzut, że Sąd I instancji przyjął, iż przy wydawaniu rozstrzygnięć organy administracji publicznej mogą brać pod rozwagę normę wynikającą z art. 5 k.c., gdyż Sąd ani takiego poglądu nie wyraził, ani takiej wykładni nie stosował. Za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., choć nie zostało ono sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie. Jednakże zawarta w nim mylna ocena prawna, będąca następstwem błędnej wykładni, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy administracyjnej. Zatem w rozpoznawanej sprawie błędne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w zakresie, w jakim Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 30 ust.1 i ust.2 pkt 1 w zw. z art.16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., doprowadziłoby w rezultacie do niezgodnego z prawem załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. W konsekwencji jako uzasadniony jawi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego. Ubocznie można jedynie zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tym jednak celu zobowiązany powinien wystąpić do takiego organu ze stosownym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie uwzględniając szczególny charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.