II OSK 2515/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 791/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 791/18 oddalił skargi M. S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z [...] czerwca 2018 r. podjętą na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 33 797,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składających się z części działek [...], nr [...] oraz nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że zbycie nieruchomości, która jedynie w części objęta jest planem miejscowym, może stanowić podstawę ustalenia opłaty jednorazowej od tej części, o ile wzrosła jej wartość wskutek uchwalenia tego planu. Jak ponadto wyjaśnił Sąd I instancji, ustalenia wartości zbytych fragmentów ww. trzech działek organy dokonały na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Operat ten podlegał ich ocenie pod kątem spełniania wymogów prawa, jego kompletności oraz logiczności. Organy administracji nie mogą jednak wkraczać w kwestie, wymagające wiedzy specjalistycznej. Wbrew zarzutom skarżącej, w niniejszej sprawie operat został oceniony przez organy obu instancji, o czym świadczą obszerne i wnikliwe motywy obu decyzji. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego 1) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje oraz daniny publiczne (taką niewątpliwie jest nałożenie opłaty planistycznej) mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających negatywne konsekwencje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku nałożenia na stronę obowiązku zapłaty daniny publicznej jaką jest opłata planistyczna, a to z uwagi na fakt, że nakładanie na stronę dodatkowej daniny publicznej za zbycie nieruchomości w ciągu pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest daleko idącą ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności, dlatego nie można stosować przepisów określających opłatę planistyczną przez analogię i wykładać ich w sposób rozszerzający; 2) art. 36 ust.4 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jako nieruchomość w rozumieniu niniejszego przepisu można rozumieć tylko kilka wybiórczo dobranych fragmentów różnych działek oraz na przyjęciu, że przez analogię można rozszerzyć treść tego przepisu do zbycia nieruchomości, której jedynie część jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wówczas Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz.2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm., dalej: ugn) przez błędną wykładnię pojęcia nieruchomość gruntowa; 4) art. 150 ust. 2 ugn przez błędne przyjęcie, że wydzielone przez rzeczoznawcę majątkowego części nieruchomości będącej przedmiotem transakcji i które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są lub mogły być przedmiotem obrotu na dzień transakcji i na dzień sporządzania operatu. II. prawa procesowego: 1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zbadano należycie operatu szacunkowego z [...] marca 2018 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego P.J.; 2) art. 133 § 1 oraz 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że skarżąca nie sprzedała nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie nie będące przedmiotem obrotu części zbytej nieruchomości są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia nałożenie opłaty planistycznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). W świetle art. 36 ust. 4 upzp kluczową przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Zatem w sytuacji, kiedy tylko cześć nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, czy też część działki ewidencyjnej została objęta ustaleniami nowego planu, wzrost wartości nieruchomości może być ustalony tylko dla tej wyodrębnionej funkcjonalnie części. Analogicznie w sytuacji, kiedy dla nieruchomości ustalono więcej niż jedno przeznaczenie np. MN, ZP, a wzrost wartości wystąpił tylko na części nieruchomości przeznaczonej pod MN dopuszczalne jest objęcie wyceną tylko tej części nieruchomości, gdzie nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego. Należy przy tym zaznaczyć, że to organ gminy jest dysponentem roszczenia i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności (wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1542/19). 3.5. Należy również podkreślić, że szczególne sytuacje planistyczne wymagają szczególnego podejścia przy wykładni i stosowaniu art. 36 ust. 4 upzp. W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zostało uzasadnione ograniczenie zakresu wyceny do części ww. działek z uwagi na to, że tylko ich części zostały objęte ustaleniami planu miejscowego. Przy tym część nieruchomości objęta ustaleniami planu miejscowego została przez rzeczoznawcę majątkowego wydzielona funkcjonalnie jako tereny drogowe i komunikacja. NSA w pełni akceptuje przyjęte w przedmiotowej funkcjonalne rozumienie pojęcia nieruchomości i dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 36 ust.4 upzp. 3.6. Przyjęta wykładnia art. 36 ust. 4 upzp, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie narusza art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ tak organy jak i Sąd I instancji nie dokonały rozszerzającej wykładni art. 36 ust. 4 upzpz, a dopuszczalność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji nałożenia opłaty ograniczyły wyłącznie do części nieruchomości. Wręcz przeciwnie uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości części nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu, oznaczałoby bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z art. 36 ust. 4 upzp (wyrok WSA w Łodzi z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 152/19). 3.7. Natomiast powoływane w kolejnych dwóch zarzutach skargi kasacyjnej przepisy tj. § 56 ust. 1 rozporządzenia, art. 4 pkt 1 ugn oraz art. 150 ust. 2 ugn w żaden sposób nie determinują wykładni pojęcia nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 upzp. Zgodnie z § 56 ust 1 pkt 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym rzeczoznawca określa cel i zakres wyceny, a skoro plan objął tylko części nieruchomości, to prawidłowo ograniczono zakres wyceny tylko i wyłącznie do tej części nieruchomości, na której nastąpiło ustalenie przeznaczenia. Natomiast art. 150 ust. 2 ugn musi być odczytywany w kontekście art. 150 ust. 3 ugn wskazującego na sytuacje, kiedy określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Jest oczywiste, że określenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w istocie dla części nieruchomości, które nie są objęte jakimikolwiek ograniczeniami w ich obrocie. Mogą być w szczególności nabyte przez zarządcę drogi w drodze cywilnoprawnej pod realizację planowanego celu publicznego. 3.8. Zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji, art. 36 ust.4 upzp, § 56 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 ugn oraz art. 150 ust. 2 ugn są zatem nieusprawiedliwione. 3.9. W związku z bezzasadnością powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz 134 § 1 Ppsa mający zdaniem skarżący polegać na pominięciu całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że skarżąca nie sprzedała nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie nie będące przedmiotem obrotu części zbytej nieruchomości. 3.10. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zbadano należycie operatu szacunkowego. Zdaniem NSA zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Ponadto rzeczoznawca odniósł się też do uwag skarżącej w piśmie z 26 kwietnia 2018 r. wyjaśniając, że obliczenie powierzchni, której dotyczyła zmiana przeznaczenia, została określona na podstawie obliczeń na mapie, przy czym nie jest konieczny podział geodezyjny nieruchomości celem określenia wartości jej części. 3.11. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 305/20). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. 3.12. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.