I OSK 264/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Sądu Lekarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 451/18 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: skarżący) na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Naczelny Sąd Lekarski do rozpatrzenia wniosku skarżącego skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; oraz w pkt 4. zasądził od Naczelnego Sądu Lekarskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2018 r. skierowany do Naczelnego Sądu Lekarskiego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku tym strona domagała się udostępnienia pisemnych odpowiedzi Przewodniczącego Okręgowej Komisji Wyborczej Dr [...] złożonych do Naczelnego Sądu Lekarskiego w sprawie protestu wyborczego delegata na Zjazd Okręgowej Izby Lekarskiej skarżącego znajdujących się w aktach sprawy o sygn. [...] zakończonej prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. unieważniającym wybory do Okręgowej Rady Lekarskiej w [...]. W odpowiedzi na w/w wniosek pytany podmiot pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnił stronie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonych w tej ustawie. Wskazano, iż żądane dokumenty - pisma Przewodniczącego Okręgowej Komisji Wyborczej złożone w sprawie protestu wyborczego są pismami o charakterze pism procesowych sporządzanych na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed sądami lekarskimi w sprawie protestów wyborczych tj. przepisami Regulaminu wyborów do organów izb lekarskich, na stanowiska w organach i trybu odwoływania członków tych organów i osób zajmujących stanowiska w tych organach oraz wyborów komisji wyborczych stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia [...] maja 2016 Pisma sporządzane na podstawie przepisów § 31 ust. 7 Regulaminu r. wyborów mają charakter wyłącznie procesowy i poza postępowaniem w przedmiocie rozpoznania protestu wyborczego nie funkcjonują. Nie mogą być zatem uznane za dokumenty dotyczące spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wywiódł do Sądu skargę na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego Naczelnej Izby Lekarskiej w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o: 1. zobowiązanie Naczelnego Sądu Lekarskiego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pytany podmiot wniósł o jej oddalenie podnosząc, że poinformował stronę o tym, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej przez co uwolnił się od zarzutu bezczynności w sprawie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, jak też nie podejmuje żadnych innych z w/w czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tym miejscu Sąd dodatkowo zwrócił uwagę na to, że organu z zarzutu bezczynności nie zwalnia to, że w terminach ustawowych prezentuje wobec wnioskodawcy własne stanowisko. Dla materii bezczynności znaczenie ma bowiem tylko tego typu odpowiedź dla wnioskodawcy, która mieści się w granicach prawa. Następnie Sąd wskazał, iż istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy skonkretyzowane dokumenty, stanowiące element akt konkretnej sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd Lekarski, stanowią informację publiczną i czy w związku z tym powinny zostać udostępnione stronie. W związku z tym Sąd podniósł, iż nie budzi wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Lekarski jest organem samorządu zawodowego lekarzy i poprzez to jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. W związku z powyższym, należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem Sądu I instancji, dokumenty oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro stanowią one część zbiorczą akt sprawy prowadzonej przez zobowiązany organ, a więc są częścią zbiorczą swoistych akt administracyjnych a także akt sądowych w jednym, sądowego organu samorządu zawodowego lekarzy. To zaś prowadzi do konkluzji, iż do omawianej tematyki znajdują zastosowanie konstatacje Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013r. podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3 poz.37) w myśl których : "akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i do udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powyższe stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu I instancji należy w niniejszej sprawie odczytać a contrario, co doprowadzi do stwierdzenia, że udostępnieniu podlegają jedynie pewnego rodzaju dokumenty czy informacje zawarte w aktach sprawy, a nie akta jako całość. Zgodnie z poglądami judykatury, uznanie, że akta sądowe lub administracyjne jako zbiór pewnych dokumentów czy informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy nie interesują bowiem wszystkie informacje zawarte w aktach sprawy, a jedynie ich skonkretyzowana część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 2057/14). Wyżej zaprezentowane stanowiska judykatury, z którymi Sąd I instancji w pełni się zgodził sprawiają, że skonkretyzowany element akt konkretnej sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd Lekarski, winien być traktowany jako informacja publiczna, a więc jako informacja, do której możliwy jest dostęp w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu Sąd dodał również, iż wbrew stanowisku pytanego podmiotu, które można odczytywać jako zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii tzw. dokumentu wewnętrznego, przedmiot wniosku nie stanowi tej kategorii dokumentu. Zgodnie z poglądami doktryny, dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu w omawianym trybie jedynie wtedy, gdy nie został włączony do akt sprawy administracyjnej (zob. komentarz do ustawy o u.d.i.p. – I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Wolter Kluwer 2016). W niniejszej sprawie niespornym zaś jest, że żądany dokument stanowi część akt konkretnej sprawy prowadzonej przez pytany organ. W wyniku tego jego umiejscowienia, stał się więc dokumentem o charakterze informacji publicznej. W świetle powyższego, pytany podmiot rozpatrując wniosek strony, będzie zobowiązany do uwzględnienia sposobu rozumienia prawa, zaprezentowanego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Będzie więc zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji, bądź do odmowy jej udostępnienia w formie decyzji, jeśli dopatrzy się istnienia przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, ze bezczynność organu nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż wynikała z odmiennej interpretacji reguł rządzących postępowaniem toczącym się w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd działając w oparciu o art.151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia pytanemu podmiotowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na błędnym uznaniu, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz jest informacją wewnętrzną dotyczącą sfery organizacyjnej samorządu zawodowego i nie dotyczy spraw publicznych; 2) błędne niezastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 9 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich, pomimo że tryb przewidziany w u.d.i.p. jest na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy wyłączony z uwagi na szczególny tryb przewidziany w ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, który umozliwia członkom samorządu lekarskiego uzyskiwanie informacji dotyczących działań tego samorządu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniós o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie di art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie wyznaczonym przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na dwóch zarzutach tj. na zarzucie błędnego uznania przez Sąd I instancji że żądana informacja ma charakter informacji publicznej ( art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ) oraz na zarzucie niezastosowania art. 1 ust. 2 ustawy, który wyłącza jej uregulowania w przypadku gdy materia ta uregulowana jest w sposób szczególny w innej ustawie. W uzasadnieniu do drugiego zarzutu skarga kasacyjna powołała się na art. 9 pkt. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009r. o izbach lekarskich ( Dz. U.z 2018r, poz. 168 ze zm ). Zgodnie z wymienionym przepisem członkowie izb lekarskich mają prawo być informowani o działalności izb lekarskich. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej informacja wnioskowana przez J. P. ma charakter publiczny. Skarżący wnosił o przekazanie mu odpowiedzi Przewodniczącego Okręgowej Komisji Wyborczej przekazanej do Naczelnego Sądu Lekarskiego w sprawie protestu wyborczego złożonego przez skarżącego w dniu 12 kwietnia 2018r. Protest dotyczył wyborów na członków Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Niewątpliwie w myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są organy samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy o izbach lekarskich jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie , Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska , które działają przez organy określone w ustawie. Jak wynika z art. 5 w/wym ustawy samorząd lekarzy realizuje wiele różnych zadań, z których zdecydowana większość ma charakter publiczny. Przykładowo samorząd lekarzy zawiesza i pozbawia lekarza prawa do wykonywania zawodu, zajmuje stanowiska w sprawie polityki zdrowotnej państwa, organizacji ochrony zdrowia, czy opiniuje akty prawne związane z ochroną zdrowia. W tym kontekście, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wybór do organów samorządu lekarskiego pozostaje w bezpośredniej relacji z zadaniami publicznymi realizowanymi przez samorząd zawodowy lekarzy. Oznacza to, że dokumenty wytworzone w toku postępowania wyborczego nie mają waloru dokumentów wewnętrznych, związanych z organizacyjną sferą działania samorządu zawodowego, lecz dotykają sfery publicznej. Proces wyborczy obsady stanowisk w organach samorządu zawodowego lekarzy dotyczy spraw publicznych, skoro osoby te z racji sprawowanej funkcji mają decydować o sprawie publicznej, jaką jest szeroko pojęta ochrona zdrowia obywateli. Dodatkowo należy podnieść, że członek organu samorządowego pełni funkcję publiczną, o czym stanowi – art. 115 § 19 K.k. Oznacza to, że już choćby z tego tytułu zajęte przez niego stanowisko dotyczące zgłoszonego protestu wyborczego stanowi dokument zawierający stanowisko w sprawie publicznej – art. 6 ust. 1 pkt. 4 b. u.d.i.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pisemne stanowisko Przewodniczącego Komisji Wyborczej zajęte w wyniku protestu wyborczego zgłoszonego przez J. P. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 pkt. 2 ustawy o izbach lekarskich , według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o izbach lekarskich zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nadto zawarte w art. 9 pkt.2 ustawy sformułowanie " być informowanymi o działalności izb lekarskich ", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 ustawy o izbach lekarskich, który określa zadania realizowane przez izby lekarskie. Kwestia wyborów do organów samorządu lekarskiego została uregulowana w przepisach rozdziału 3 ustawy, który poza informacją o wynikach wyborów nie daje prawa członkom zgromadzenia wyborczego do uzyskania informacji dotyczących procedury wyborczej. Tak więc w ustawie o izbach lekarskich brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. W takim wypadku należy zatem stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania ( por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018r. I OSK 1973/16 LEX nr 2564656 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.