II OW 137/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Przecławia z [...] lipca 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Przecławia a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu przez wskazanie organu właściwego w sprawie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jako organ właściwy w sprawie. Pismem z [...] lipca 2018 r. Burmistrz Przecławia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu jako organu właściwego do załatwienia sprawy i rozpatrzenia wniosku H.K. (dalej jako "inwestor") złożonego w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Jak wynika z akt sprawy, inwestor oraz Z.B. wystąpili do Burmistrza Przecławia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Przedsięwzięcie obejmuje budowę progu betonowego, kanału odkrytego, ubezpieczenie brzegów koryta rzeki, budowę niecek wypadowych, przepławki dla ryb, drogi wewnętrznej oraz przyłącza energetycznego, na precyzyjnie określonych w charakterystyce przedsięwzięcia działkach w miejscowościach Rzemień i Błonie i na określonych fragmentach rzeki Wisłoka. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Burmistrz Przecławia odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor oraz Z.B. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Burmistrza Przecławia z [...] lipca 2011 r. i ustaliło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu przeniosło decyzję z [...] sierpnia 2012 r. w całości na inwestora. Pismem z 21 czerwca 2018 r. inwestor wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o zajęcie stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 10 sierpnia 2018 r. Inwestor powołał się na art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej. Zawiadomieniem z 6 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu przekazało powyższy wniosek Burmistrzowi Przecławia. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Przecławia wskazał, że nie może ingerować w ostateczne rozstrzygnięcie reformatoryjne organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o wskazanie Burmistrza Przecławia jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, organem właściwym do wydania postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej jest organ I instancji. Organ wskazał, że, "niecelowe jest, ażeby organ, który wydał zaskarżoną decyzję konkurował z organem wyższego stopnia w ww. sprawach". Ponadto "nie wydaje się również zasadne ażeby w sprawach tych właściwość organów była przenoszona wyżej i organ, który pełnił rolę organu odwoławczego, w tej samej sprawie pełnił następnie rolę organu pierwszej instancji (od postanowienia służy bowiem odwołanie do organu wyższej instancji)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wskazało, że wydanie postanowienia przez organ odwoławczy pozbawiłoby stronę możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym. Dodatkowo, dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, "złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane". Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma w tej sprawie odpowiedź na pytanie, czy pojęcie "organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach" należy na gruncie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej rozumieć jako organ I instancji, który był właściwy do wydania tej decyzji, czy też jako organ, który rzeczywiście wydał decyzję środowiskową, a więc również organ odwoławczy, który w sprawie orzekał reformatoryjnie. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wydało decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło odmowną decyzję Burmistrza Przecławia z [...] lipca 2011 r. oraz ustaliło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Oznacza to, że decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu stanowiła rozpatrzenie sprawy i to ta decyzja była źródłem obowiązków nałożonych na jej adresatów, stanowiąc ostatecznie o ukształtowaniu stosunku administracyjnoprawnego. W tej sytuacji, to na Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu ciąży obowiązek rozpoznania wniosku inwestora o zajęcie w formie postanowienia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z treści art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że dotyczy on zajęcia stanowiska odnośnie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia a nie decyzji odmownej. Do tego rodzaju wniosku prowadzi nie tylko literalna wykładnia art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, ale również wykładnia celowościowa. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale stanowi jego kontynuację i jest ściśle z nim związanie. Opiera się na założeniu, że tylko organ wydający decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest władny zająć stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ to właśnie ten organ powyższe uwarunkowania władczo ustalił. Natomiast na gruncie tej sprawy organ I instancji nie ustalił środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc nie ma możliwości zajęcia stanowiska odnośnie ich aktualności. Argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu podniesione w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, co wynika wprost z art. 144 k.p.a. Odpowiednie stosowanie oznacza natomiast stosowanie wprost, z modyfikacjami lub niestosowanie danego przepisu prawa. W tym przypadku, odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. oznacza, że od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w sprawie zajęcia stanowiska w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej przysługiwać będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (lub skarga do sądu administracyjnego stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a.). Nie można zatem stwierdzić, że zajęcie stanowiska w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu prowadzić będzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Bez znaczenia jest również, że zajęcie stanowiska wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Ograniczenia w zakresie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczą tylko organów odwoławczych i wynikają z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu z woli ustawodawcy będzie występować w roli organu I instancji, a zatem będzie uprawnione i zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym, koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy, zakresie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jako organ właściwy w sprawie.