IV SA/Gl 1109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] D. R.w dniu 26.07.2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko D.R.(ur. [...] r.). Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił D.R. przyznania wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że nastąpił zbieg świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznane zostało prawo do świadczenia rodzicielskiego, w okresie od 01.05.2017 r. do 17.10.2017 r., w związku z opieką nad jej córką O. R. (ur. [...] r.), dlatego nie spełnia warunków określonych w art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. zakwestionowała stanowisko organu podnosząc, iż zbieg świadczeń, nie dotyczy tego samego dziecka. Podała, iż ma czworo dzieci w wieku 12, 10 i 6 lat oraz 9 miesięcy. Sześcioletni syn D. jest dzieckiem autystycznym, wymagającym nie tylko leczenia i stałej rehabilitacji, ale przede wszystkim ogromnej pracy oraz posiada orzeczenie o niepełnosprawności, które stwierdza, iż wymaga koniecznej, stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast świadczenie rodzicielskie ma przyznane na najmłodsze dziecko - córeczkę O. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu przytoczyło brzmienie art. 17 c ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych akcentując w szczególności ustęp 5 tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazało, iż na mocy art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień m.in. świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wynika to z nowego brzmienia tego przepisu, w związku z treścią ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428). W ocenie Kolegium w obecnym stanie prawnym ukształtowanym art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do przyznania jednego ze świadczeń, na skutek zbiegu uprawnień, na podstawie wyboru osoby uprawnionej dotyczy również sytuacji, gdy osoba wnioskująca o świadczenie wychowuje lub sprawuje opiekę nad różnymi dziećmi. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D. R. domagała się zmiany niekorzystnej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia od miesiąca maja 2017 r. w kwocie po 1 300,- zł. za każdy miesiąc oraz zasądzenia wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz podstawowych zasad Państwa prawa. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ocena stanu faktycznego według przepisów, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 sierpnia 2017 r. stanowi zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad demokratycznego Państwa prawa wskazującej, iż prawo nie działa wstecz. Zakaz retroaktywności powoduje, iż niemożliwe jest działanie prawa wstecz, zatem tworzenie i stosowanie prawa, które odnosiłoby się do zdarzeń prawnych mających miejsce przed jego wejściem w życie. Wszelkie wyjątki od tej zasady mogą zostać ustanowione tylko wtedy, gdy wiążą się z korzyścią dla obywatela, zakazem bezwzględnym jest natomiast retroaktywne stosowanie prawa surowszego (lex severior retro non agit). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało, iż zmiany w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym zmiana brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaka nastąpiła z dniem 1 sierpnia 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), mają zastosowanie także do tych zdarzeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie tego aktu prawnego. Założenie takie jest obarczone błędem. W chwili wydania decyzji o niepełnosprawności przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G., którą to decyzją określono konieczność sprawowania stałej opieki nad synem D. R., począwszy od miesiąca maja 2017 r. w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także w momencie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organ winien był zastosować przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego umieszczone przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zważyć, iż na ten moment stanowił on (i nadal stanowi) enumeratywne wyliczenie przesłanek negatywnych uniemożliwiających rodzicowi uzyskanie prawa do tego świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje wyraźnie, że: " (...) Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1)osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...) " Wśród przesłanek tych nie zostało wskazane pobieranie świadczenia rodzicielskiego. Błędne zastosowanie norm intertemporalnych i złamanie zasady "lex retro non agit" spowodowało, iż organ II instancji popełnił błąd interpretacyjny uznając, iż w zaistniałej sytuacji doszło do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzicielskiego i pielęgnacyjnego, a także iż ma w niej zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego obecnym brzmieniu. W zaistniałych okolicznościach zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna D. R., niezależnie od przyznanego uprzednio prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę O. R.. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13.07.2016 r. o sygn. II SA/Bd 617/16 : "W żadnym przepisie ustawodawca nie wprowadził ograniczenia w związku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i do innych świadczeń przysługujących na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku różnych dzieci. Za całkowicie nietrafione należy uznać stanowisko organów wywiedzione w oparciu o przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo do przyznania jednego ze świadczeń na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej nie dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienie z wychowywaniem lub opieką nad różnymi dziećmi. Przepis stanowi bowiem o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego. Tak, jak w przedmiotowej sprawie, matce przysługują odrębne uprawnienia z osobna w stosunku do każdego dziecka.". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielał takie stanowisko, bowiem w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. o sygn. IV SA/Wr 158/16 podał, że: "Wskazany w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze biegiem uprawnień z tytułu wychowania łub opieki nad różnymi dziećmi.". Nielogicznym byłoby przyjmować, iż wolą ustawodawcy było, by do zdarzeń sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych stosować należało przepisy w ich nowym brzmieniu. Jedną z funkcji państwa jest niewątpliwie wsparcie dla obywateli znajdujących się w sytuacji trudnej, a w takiej sytuacji znajduje się rodzina skarżącej. Poza niepełnosprawnym synem, D. R., na którego odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest jeszcze jedno dziecko niepełnosprawne syn D. R.. Opieka nad dwojgiem dzieci niepełnosprawnych to wysiłek, także konieczność zapewnienia kosztownej opieki medycznej i sprzętu ułatwiającego im funkcjonowanie oraz umożliwiającego rehabilitację. W braku możliwości podjęcia pracy w związku z koniecznością opieki nad dziećmi, jedyną możliwością wsparcia ze strony Państwa jest takie, które gwarantują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności w brzmieniu z dnia 11 lipca 2017 r. (z dnia wydania decyzji o niepełnosprawności przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że zmiana brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wyeliminowania wątpliwości związanych ze zbiegiem prawa do świadczeń rodzinnych i konieczności wyboru przez osobę uprawnioną tylko jednego ze świadczeń, również w sytuacji, gdy uprawnienia dotyczą różnych dzieci. Zatem skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego, gdyż pobiera już świadczenie pielęgnacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie zostały wydane z naruszeniem art. 27 ust 5 polegającym na jego błędnej wykładni. Jednakże dokonując ich kontroli Sąd dostrzegł inną istotną nieprawidłowość w zastosowaniu prawa materialnego, a to błąd w interpretacji przepisu intertemporalnego jakim jest art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej "ustawa nowelizująca"). Podstawą prawna zaskarżonej decyzji jest art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, a to do dnia 1 sierpnia 2017 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowany był jako regulacja dotycząca zbiegu uprawnień do określonych w przepisie tym świadczeń w sensie podmiotowym, zarówno po stronie osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią przepis ten nie dotyczył zbiegu uprawnień z tytułu wychowania lub opieki nad różnymi dziećmi. Od 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskał nowe brzmienie o treści: "także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarówno przy zastosowaniu wykładni literalnej, jak i celowościowej, nie nasuwa już wątpliwości. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin wyjaśnia się wyraźnie, że "doprecyzowanie art. 27 ust. 5 ustawy ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (por. druk sejmowy nr 1625). Z tej przyczyn, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, gdy skarżąca pobiera już świadczenie pielęgnacyjne, a więc świadczenie finansowane z budżetu Państwa, które jest związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem, nie można byłoby zarzucić organom braku podstawy prawnej do odmowy świadczenia rodzicielskiego wnioskowanego na drugie jej dziecko. Jak wynika jednak z treści art. 17 ustawy nowelizującej przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (a więc przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. Kontrolowana decyzja wydana została natomiast w dniu [...] r., a poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w dniu [...] r. Pozbawienie skarżącej uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego nastąpiło zatem bez podstawy prawnej. W przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 17 ustawy nowelizującej, ustawodawca wyłączył spod wskazanego vacatio legis art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6 ustawy nowelizującej. Jednocześnie w żadnym z innych przepisów ustawy nowelizującej nie wskazano daty wejścia w życie tych przepisów. Takie rozwiązanie ustawodawcze sugeruje, że wyłączenie w stosunku do tych przepisów, traktowane jest jako wyjątek, bowiem ustawodawca zrezygnował z dłuższego niż 14 dni vacatio legis. Jest to o tyle słuszne, że regulacje te nie kształtują w sposób odmienny dotychczasowych uprawnień do świadczeń. Jednakże odnoszą się do danych wymaganych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i zawierają delegację do wydania aktu wykonawczego, a także potwierdzają dotychczasowo stosowaną praktykę przy ocenie uprawnień do świadczeń (art. 16a ust. 9 i art. 17 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 6 ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych). Błędnie zatem odczytuje organ pomocy społecznej treść przepisu art. 17 ustawy nowelizującej uznając, że z dniem jej wejścia w życie obowiązywać zaczął także art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zmienionej wersji. Skarżąca wystąpiła w dniu 26.07.2017 r. z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego na syna D., który orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wymaga konieczności sprawowania nad nim stałej opieki, począwszy od miesiąca maja 2017 r. Przepis intertemporalny określa natomiast wyraźnie, że art. 27 ust. 5 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy, począwszy od dnia 1 listopada 2017 r. Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane na okres świadczeniowy, zatem przepis art. 6 ust. 17 ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych obowiązuje z datą wejścia jej w życie. Przedmiotowe świadczenie rodzicielskie mieści się bowiem w katalogu świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem mieści się w przepisie intertemporalnym, który jasno mówi, iż przepisy ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu nadanym tą ustawą, z wyłączeniem art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. Decydującym przy stosowaniu prawa materialnego jest zatem data zdarzenia skutkującego zastosowaniem obowiązujących regulacji prawnych w tej dacie. Odstępstwo od ich zastosowania musi wynikać normy prawnej, zatem pozbawienie skarżacej uprawnień, które przysługiwały jej pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w dacie składania wniosku musi jednoznacznie wynikać z woli ustawodawcy, a nie interpretacji. W ponownym postępowaniu organ I instancji rozpatrzy sprawę uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga okazała się skuteczna, należało orzec jak w sentencji, na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.