IV SA/Wa 3492/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej także jako: "MRiRW") z dnia [...] maja 2012r. nr [...], ww. organ po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], powołując jako podstawę prawną art.138§1 pkt.1 i art.127§3 Kodeksu postępowania administracyjnego – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1995r. Wojewoda [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne położone na terenie gminy W. o łącznej pow. 470,4916 ha. Prezydent W. wnioskiem z dnia 26 października 2006r. wystąpił do MRiRW o stwierdzenie na podstawie art.156§1 pkt.2 kpa nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dot. działki nr [...] o pow. 1,9743 ha z obrębu [...] uzasadniając, że brak było podstawy prawnej do przekazania przedmiotowej działki jako nierolnej na rzecz Skarbu Państwa. Ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. MRiRW odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] podnosząc w uzasadnieniu, że istniały podstawy prawne i faktyczne do przekazania ww. działki na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż stanowiła ona nieruchomość rolną w rozumieniu art.46 kodeksu cywilnego. Środek odwoławczy od ww. decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent W. podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała warunków aby uznać ją za nieruchomość rolną bowiem nie była użytkowana rolniczo, została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi, które nie były związane z działalnością rolniczą. MRiRW ww. decyzją z dnia [...] maja 2012r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy art.1 pkt.1, art.17 ust.1 i art.19 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz U nr 107 z 1991r. z póż. zm). Sporna nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1,9743 ha na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowiła nieruchomość rolną i spełniała warunki do jej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że z brzmienia art.1 pkt.1 ww. ustawy z dn. 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi (.....),wynika, że wystarczające było, aby przekazywane grunty stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu art.46 k.c lub były przeznaczone na cele gospodarki rolnej, a taki charakter miała ww. nieruchomość. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że ww. nieruchomość została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi, MRiRW stwierdził, że działka ta została przekazana w ramach dużego kompleksu gruntów rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, która mogła obejmować również domy mieszkalne, w tym budynki wielomieszkaniowe zamieszkałe przez rolników i służące potrzebom działalności rolniczej. Powyższe nie stanowiło przeszkody do dokonanego przekazania ww. nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 20 czerwca 2012r. wniósł Prezydent W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.17 ust.1 ustawy z dn. 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (..) i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący organ zakwestionował przesłanki przekazania przedmiotowej nieruchomości do zasobu własności rolnej Skarbu Państwa wynikające z zakwalifikowania nieruchomości jako nieruchomości rolnej. W tym zakresie strona skarżąca wskazała, że teren działki nr [...] z obrębu [...], zgodnie z danymi z protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowił "bazę" zakładu [...]. Na jej terenie są zlokalizowane trzy budynki mieszkalne wielorodzinne wybudowane przed 1970r. oraz inne budynki niemieszkalne, co potwierdza załączony wypis i wyrys z mapy ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania decyzji Wojewody [...], a następnie przekazania nieruchomości udokumentowanego protokołem przekazania, przedmiotowa działka stanowiła inne tereny zabudowane oznaczone jako Bi i została zaliczona do grupy rejestrowej VI b. Ponadto organ podniósł, że sposób korzystania z ww. nieruchomości zgodny był z perspektywicznym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze [...], tj. strefie o funkcjach mieszkalno-usługowych. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie strony skarżącej przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...] nie spełniała warunków aby uznać ją za nieruchomość rolną w rozumieniu k.c i przekazać Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, bowiem nie była użytkowana rolniczo, została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi, które nie były związane z działalnością rolniczą. Jednocześnie Prezydent W. podniósł, że w analogicznej sprawie MRiRW decyzją z dnia [...].09.2004r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dn. [...].03.1995r. nr [...] w części przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,4779 ha. W odpowiedzi na skargę MRiRW przedkładając akta sprawy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2016r. uczestnik postępowania Szkoła [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja MRiRW na podstawie której ww. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1995r. Wojewody [...] przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 1,9743 ha z obrębu [...] położonej na terenie gminy W. Kontrolowana decyzja została wydana w związku z żądaniem Prezydenta W. stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] na podstawie art.156§1 pkt.2 kpa, tj. jako wydanej bez podstawy prawnej, w rezultacie przeprowadzenia kontroli w ramach postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy wskazać na charakter prawny kontrolowanej decyzji, jako wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art.156§1 pkt.1-7 kpa, tj. wad nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taka wadą. Przyjmuje się, że wady te powinny dotyczyć przepisów matarialnoprawnych i niejako "tkwić w samej decyzji", bowiem w postępowaniu z art.156§1 kpa ocenie podlega rozstrzygnięcie i jego skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywa tylko elementem prowadzącym do takiej oceny. Przedmiot postępowania nieważnościowego stanowi zatem decyzja, która w tym postępowaniu poddana jest weryfikacji, a rozstrzygnięcie dotyczy jej bytu prawnego. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawna możliwość eleiminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnprawnego, przede wszystkim pod względem przedmiotowym, a w jednym przypadku ( art.156§1 pkt.4 kpa) podmiotowym. Zarzuconą przez Prezydenta W. wadę wydania decyzji bez podstawy prawnej ( art.156§1 pkt.2 kpa), w doktrynie rozumie się stan, gdy brak jest w przepisach prawnych podstawy do ukształtowania lub stwierdzenia przez organ stanu prawnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć zatem takie sytuacje: 1/ gdy decyzja wydana została w ogóle poza sferą regulacji prawnej, 2/ gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, 3/ gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, 4/ gdy wydano decyzję w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy 5/ gdy wydano decyzję w sprawie w której przewidziana jest inna forma działania 6/ gdy decyzja została oparta o przepisy aktu normatywnego w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał 7/ gdy podstawę decyzji stanowił akt nie będący aktem powszechnie obowiązującym Brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia ( vide Postępowanie administracyjne. Poradnik praktyczny M. Bidzinski i inn. Wyd. PERT Warszawa 2009r.) Prezydent W. brak podstawy prawnej do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1995r. Wojewody [...] przekazującej sporną działkę nr [...] o pow. 1,9743 ha, wywodzi z naruszenia art.17 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U nr 107/1993r. poz. 464 z póź. Zm, dalej określana jako: "ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi"). W myśl art. 17 ust. 1 nieruchomości określone w art. 1 i 2 tej ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 1 omawianej ustawy były to m.in. nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Natomiast zgodnie z art. 19 powołanej ustawy z przekazania nieruchomości rolnych sporządza się protokół zdawczo-odbiorczy, który zawiera spis z natury przejmowanych składników majątku. Według art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie zaś z art. 55 K.c za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przenosząc powyższe uregulowania na ustalenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy podzielić argumenty i oceny organu, że były podstawy do zakwalifikowania ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnej w rozumieniu cyt. art. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi. Po pierwsze działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Po drugie z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 listopada 1998r. dokumentującego przekazanie ww. nieruchomości do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 1,9743 ha stanowi grunt zabudowany V klasy na którym posadowiona jest baza Zakładu [...], co wskazuje na rolny charakter tej działki. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992r.( tj. planu obowiązującego w dacie przekazania nieruchomości), wynika wprawdzie, że omawiana działka jest położona na obszarze oznaczonym symbolem [...]( strefa o funkcjach mieszkaniowo-usługowych), ale nie wyłącza to omawianej nieruchomości z przekazania do zasobów Skarbu państwa, ponieważ wystarczającym warunkiem dla objęcia tej nieruchomości regulacją ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa był fakt, że stanowiła ona nieruchomość rolną w rozumieniu art.46 k.c. Natomiast okoliczność powyższa, tj. zakwalifikowanie jako nieruchomość rolna w rozumieniu art.46 k.c oznacza, że nieruchomością rolną jest również nieruchomość nie wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, która jednak potencjalnie może być wykorzystywana do prowadzenia takiej działalności. Odnosząc się do argumentów skargi powołujących się na fakt istnienia na powyższej nieruchomości budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to z ustaleń organu wynika, że obiekty użytkowe, tj. zbiorniki, silosy i budynki magazynowe służyły do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Natomiast budynki mieszkalne były zamieszkiwane przez pracowników Zakładu [...] i jako takie również służyły potrzebom działalności rolniczej. Stąd uzasadniony jest wniosek, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo że zabudowana, mogła być wykorzystywana ze względu na rodzaj zabudowy do działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie przy tym znaczenia, że w momencie przekazania nieruchomość ta nie była wykorzystywana rolniczo, gdyż z racji zabudowy mogła być do takiej działalności wykorzystywana. Ponadto przedmiotowa nieruchomość została przekazana w ramach dużego kompleksu gruntów rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, która mogła obejmować również budynki mieszkalne zamieszkałe przez pracowników i służące potrzebom działalności rolniczej. Powyższe ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego powyższej nieruchomości znajdują się w decyzji MRiRW z dnia [...] listopada 2014r. znak [...], która była przedmiotem kontroli sądowej w ramach której WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2015r. sygn.. IV SA/Wa 256/15 oddalił skargę Prezydenta W. na powyższą decyzję( wyrok prawomocny). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela te oceny i stwierdzenia i uznaje, że co do zasady zgodzić należy się z organem, że w sytuacji gdy budynek mieszkalny wielorodzinny służy potrzebom działalności rolniczej, to tworzy on zorganizowaną całość gospodarczą z gruntami rolnymi. Wobec powyższego argumenty skargi, które eksponują ustalenia z planów zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie tej nieruchomości w aktach planistycznych, nie mogą skutkować zdyskwalifikowaniem tej nieruchomości jako rolnej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z 1991r. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi wynikających z przytoczenia, że w podobnej sprawie MRiRW decyzją z dnia [...] września 2004r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pw. 3,4779 ha. Brak podstaw do wyprowadzania podobnych wniosków prawnych w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, albowiem wskazana decyzja zapadła po przeprowadzeniu odrębnego postepowania, w którym były badane okoliczności dot. działki nr [...] i nie można ustaleń z tego postępowania mechanicznie przenosić na stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń przepisów prawa, czy to materialnego , czy też postępowania, których uwzględnienie jest obowiązany dokonać z urzędu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a, skargę oddalił.