I OSK 2842/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2016r. oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2014 r. o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny w celu sprawdzenia kwalifikacji obejmujący część teoretyczną i praktyczną z zakresu kategorii B prawa jazdy. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, w dniu [...] 2014 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek Komendanta Stołecznego Policji z [...] 2014 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji R. K. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z otrzymaniem łącznie 27 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało, że mając na uwadze art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), organ I instancji prawidłowo – wobec powyższej okoliczności – skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Podkreślił, że decyzja wydawana przez właściwego starostę na podstawie tego przepisu nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny związany jest treścią wniosku właściwego Komendanta Policji i zobowiązany jest skierować kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że kwestie szczegółowe dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego zawarte są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488). § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Jak wynika z akt sprawy, szkolenie w przypadku skarżącego miało miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem już po uzyskaniu przez niego ponad 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (w sumie: 26 punktów). Naruszenia te nastąpiły w dniach: [...]. Tym samym odbycie szkolenia nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. SKO stwierdziło zatem, że decyzja o skierowaniu jest prawidłowa i - co wynika z akt postępowania - została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym strona miała zapewnione prawo czynnego udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że opisana powyżej decyzja nie narusza prawa, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w sprawie bezspornym pozostaje, iż skarżący w chwili odbycia szkolenia przekroczył dozwoloną liczbę 24 punktów karnych. Uwzględniając zaś przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488, dalej: rozporządzenie), zasadnie przyjęto, że odbyte przez niego szkolenie nie spowodowało zmniejszenia ilości punktów na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Sąd podkreślił, że w świetle dominującego w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiska powołany przepis rozporządzenia nie wykracza poza delegację ustawową i nie jest - jak twierdzi strona - sprzeczny z art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 130 ust. 3 tej ustawy prowadzi do wniosku, który został sformułowany w treści § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy niweczyłaby cel normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 b, którym jest dyscyplinowanie kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Reasumując, Sąd stwierdził, że skarżący został prawidłowo skierowany na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – egzamin w zakresie prawa jazdy z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy, zaś odbycie szkolenia pozostaje bez wpływu na legalność działań organów. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. K., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 pow. ustawy, po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a przed wszczęciem przez organ postępowania o skierowaniu go na egzamin kontrolny w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych, podczas gdy jedyne ustawowe ograniczenie w zmniejszeniu liczby punktów karnych dotyczy kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, tym samym odbycie przedmiotowego szkolenia po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych skutkuje obniżeniem 6 punktów karnych; 2) art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera delegację do ustanowienia dalszych, pozaustawowych ograniczeń w zmniejszeniu liczby punktów karnych w związku z odbyciem szkolenia z art. 130 ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy art. 130 ust. 4 zawiera jedynie upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia w rozporządzeniu: sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, tym samym nie upoważnia tego Ministra do ustanawiania w tym rozporządzeniu jakichkolwiek wyjątków od zasady określonej w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej na skutek przyjęcia, iż decyzje te są zgodne z prawem, podczas gdy zostały one wydane w oparciu o niekonstytucyjny przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia, a tym samym jako wadliwe powinny podlegać uchyleniu; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób wadliwy, uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i nieodpowiadający wzorcowi, a mianowicie nieodniesienie się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i uchybień oraz poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 10 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przedstawienie sformułowanego samodzielnie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazując na istniejące wątpliwości co do zgodności z Konstytucją § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, stanowiącego podstawę orzekania w przedstawionej sprawie oraz niebagatelnym wpływem zbadania podniesionej kwestii na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przepis art. 130 ustawy ( Prawo o ruchu drogowym nakłada na Policję obowiązek prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, określając zasady i tryb dokonywania w niej wpisów. W ust. 3 przyjęto, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W ust. 4 zawarto natomiast delegację do wydania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, rozporządzenia, z jednoczesnym zastrzeżeniem co do treści tego aktu, że powinno ono uwzględniać dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie tej delegacji nastąpiło poprzez wydanie rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który w § 8 ust. 6 przyjmuje, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Uwzględniając powyższe unormowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za prawidłową ich wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć jednoznacznie trzeba, że w postępowaniu w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ je prowadzący nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów, jest natomiast informacją o liczbie punktów związany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to należy uznać za ugruntowane. Reprezentacyjny dla powyższych wywodów jest wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1593/16 (CBOSA), w którym przyjęto, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Nie zwalnia to oczywiście organu od możliwości wglądu do ewidencji kierowców i ustalenia, że liczba punktów w niej wpisana równa się podanej w informacji, ale to nie oznacza możliwości kwestionowania liczby uwidocznionej w ewidencji. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczekiwane przez skarżącego kasacyjnie badanie zgodności treści § 8 ust. 6 rozporządzenia z ustawową delegacją pozostawało poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z Konstytucją RP. W tej sytuacji próba podważenia prawidłowości naliczenia punktów karnych, w wyniku podnoszonego nieuwzględnienia odbytego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez skarżącego limitu punktów, pozostać musiała z tego względu nieskuteczna. Nieuzasadnionym zatem pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z okolicznością nieuwzględnienia, że kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w oparciu o niekonstytucyjny § 8 ust. 6 rozporządzenia. Odmawiając natomiast słuszności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może on być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i uchybień, nie oznaczał, że okoliczności te zostały pominięte. Zwłaszcza, że dotyczy to wąskiego zakresu skargi, w jakim podniesiony został zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Brak ujęcia tak zakreślonego problemu procesowego w uzasadnieniu wyroku nie mógł skutkować przyjęciem, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.