II SAB/Rz 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SAB/Rz 78/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. N. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1 - 3 w zw. z art 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez brak wydania decyzji zwalniającej ją ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), brak złożenia propozycji służby i jej zakończenie z dniem 31 sierpnia 2017 r., 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania wyrażający się w tym, że brak wydania decyzji w stosunku do jej osoby pozbawia ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej w tym zakresie, co związane jest ze stosowaniem niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień z administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Do czasu złożenia skargi nie została względem niej wydana decyzja o zwolnieniu ze służby, a przed wniesieniem skargi złożyła w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na co uzyskała odpowiedź negatywną. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób. Tymczasem taki obowiązek na gruncie niniejszej sprawy nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tych organów podlegające tej kontroli określa z kolei ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Wyznacza ona w art. 3 § 2 i § 2a zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Wg § 2 pkt 8 tego artykułu, kontrolą sądu administracyjnego objęta jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; dotyczy to takich form działania organów administracji jak decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (pkt 2), postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 u.K.A.S., oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd kontroluje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie więc z powyższym, bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt (bądź jego brak) mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania w przewidzianej do tego formie i terminie. Konstatacja, iż objęta skargą działalność organu (lub stanowiący przejaw bezczynności jej brak) nie podlega właściwości sądowej skutkuje natomiast koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność DIAS polegająca na niewydaniu w stosunku do skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby. Wymaga to wstępnego rozważenia, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, objętą właściwością sądu administracyjnego. Skuteczność skargi zależy bowiem od istnienia po stronie organu administracji obowiązku działania w jednej z przewidzianych prawem form. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., interpretacji prawa podatkowego bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela utrwalone w doktrynie stanowisko [por. m.in. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573], że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu. Ustawa przepisy wprowadzające ustawę o KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy w art. 165 i następnych uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną, pozostawiając organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). Skoro w tym zakresie pozostawiono organom pełną swobodę, DIAS wbrew twierdzeniom skarżącej nie miał obowiązku przedstawienia jej propozycji służby ani obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno – skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Jak wynika z tych przepisów, ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Tymczasem, jak już wyżej wskazano, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w przewidzianym do tego terminie. Skoro z przepisów ustawy wprowadzającej nie wynikał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (w przypadku niezłożenia propozycji, stosunek służbowy wygasał z mocy prawa), tym samym nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. DIAS mógłby bowiem dopuścić się bezczynności jedynie wówczas, gdyby wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmował decyzji, do podjęcia której zobowiązywałyby go przepisy prawa; taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Możliwość orzekania w sprawie przez sąd administracyjny wyłączają również przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947). Zgodnie z jej art. 277 zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w nich sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W tych okolicznościach skarżąca nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu ani też zobligowania go do wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkuje to odrzuceniem skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 58 § 4 P.p.s.a., zgodnie, z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu o którym mowa w § 1 pkt 1 tego przepisu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. [...] uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z właściwością a Sąd Okręgowy w [...] III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] oddalił zażalenia skarżącej i DIAS na postanowienie SR, jednak postanowienia te dotyczyły sprawy o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa dotycząca niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do rozszerzania zakresu postanowienia SR o wyłączeniu jego właściwości na niniejsze postępowanie i wywodzenie z tego właściwości sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.