VII SA/Wa 271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi I.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez I. K. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. GINB odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r., znak: [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r., nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o poj. 9,90 m3 na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], w części obejmującej okap od strony działki nr ew. [...]) oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r. nr [...] w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji starosty. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] listopada 2017 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podała, że o decyzji GINB dowiedziała się "(...) po tym, jak w stosunku do jej męża zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne przez Urząd Skarbowy w [...], celem wyegzekwowania grzywny orzeczonej postanowieniem PINB w [...] (...). To postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte 1 sierpnia 2017 r. i wówczas to skarżąca wyegzekwowała wydanie jej kwestionowanej decyzji i miała możliwość pełnego zaznajomienia się z jej treścią." Ponadto skarżąca podniosła, że "(...) wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek mieszkalny jest J. K. (...)", jednakże "(...) pozostaje on we wspólnocie majątkowej małżeńskiej ze skarżącą (...) [która] współfinansowała wzniesienie budynku (...)". Przedmiotowa inwestycja powstała "(...) za wiedzą i zgodą skarżącej [która] w tym budynku zamieszkuje wraz z mężem (-)". W związku z powyższym skarżąca podniosła, iż również ona powinna brać udział jako strona przedmiotowego postępowania. Identyczną argumentację skarżąca przedstawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB stwierdził, że skarżąca nie jest ani nie była w dacie wydania decyzji GINB właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości inwestycyjnej, co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]. Również w decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r. nr [...] jako jedynego inwestora wskazano J. K. Ponadto skarżąca nie powołała się na przysługujące jej prawo własności bądź użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości, która pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą organ wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego pozostaje fakt, kto zamieszkuje lub jest zameldowany na danej nieruchomości czy też w jakich stosunkach majątkowych lub prawnych pozostaje z osobą uprawnioną do nieruchomości albo że czynił nakłady na rzecz zrealizowania inwestycji. Jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Konstrukcja interesu prawnego w prawie budowlanym oparta została wyłącznie na naruszeniu konkretnego uprawnienia określonej grupy podmiotów, tj. właściciela nieruchomości lub innych podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z [...] grudnia 2017 r. skarżąca zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie podlega wznowieniu, mimo że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zaskarżonej decyzją GINB z [...] stycznia 201 Or. nr [...]; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że I. K. nie była stroną w sprawie zakończonej decyzja wskazaną w pkt 1, pomimo, że jako żona J. K., właściciela nieruchomości w postaci zabudowanej działki gruntu nr [...] w [...], była inwestorem wznoszonego na tej działce budynku mieszkalnego, w którym do tej pory zamieszkuje, a przez to miała interes prawny, a nie tylko faktyczny, udziału zarówno w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na budowę, jak też w postępowaniu, które to zezwolenie na budowę podważało. W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z umowy darowizny nieruchomości w [...], zawartej [...] grudnia 2017 r. aktem notarialnym Rep. [...], na okoliczność tego, że nieruchomość stanowi majątek dorobkowy skarżącej i jej męża – J. K. oraz na okoliczność, że skarżąca była inwestorem spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 21 grudnia 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną umożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, ściśle określoną w przepisach przewidujących dopuszczalność wznowienia. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przypadku zaistnienia jednej przesłanek wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie, w tym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i opiera się na jednej z wyliczonych wyczerpująco w k.p.a. podstaw wznowienia. Nie wystarczy przy tym samo powołanie się na podstawę prawną wznowienia, lecz konieczne jest co najmniej przytoczenie okoliczności faktycznych, które wypełniają przesłanki określone w przepisie stanowiącym podstawę prawną wznowienia. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Krąg stron postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przyznaje status strony inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Nadzwyczajny charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako przyczynę wznowienia podała okoliczność, że pozostaje we wspólnocie majątkowej małżeńskiej z osobą, na rzecz której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i tym samym współfinansowała wzniesienie budynku, który powstał za jej wiedzą i zgodą, i w którym zamieszkuje razem z mężem. Z uwagi na powyższe, według skarżącej, należało ją uznać za inwestora i umożliwić jej udział w postępowaniu administracyjnym budowlanym. Zarzut wadliwego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania jest niezasadny. Organ prawidłowo ustalił jako inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłącznie osobę, która złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z oświadczeniem, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam fakt, że skarżąca uczestniczyła finansowo w ponoszeniu kosztów budowy objętej pozwoleniem na budowę, nie daje jej automatycznie przymiotu inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, albowiem te nakładają na inwestora szereg dodatkowych innych obowiązków związanych ze zorganizowaniem procesu budowy (art. 18 i art. 19 Prawa budowlanego), w tym podstawowy obowiązek legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W dacie składania przez męża skarżącej wniosku o pozwolenie na budowę, jak również podczas procesu budowy, skarżąca nie legitymowała się prawem do terenu na określone w pozwoleniu na budowę cele budowlane. Skarżąca stała się współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej dopiero po wydaniu prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie mogło zostać wydane na rzecz skarżącej pozwolenie na budowę i tym samym nie można jej było uznać za inwestora w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia postanowień spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.