III SA/Gl 933/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.O. na pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 16 lipca 2018 r. D.O., za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł skargę na pismo Wójta Gminy M. z [...] r. w którym zawiadomiono skarżącego, że wniosek z [...] r. dotyczący najmu lokalu mieszkalnego, po jego rozpatrzeniu na posiedzeniu A w dniach [...] i [...] r., nie uzyskał pozytywnej opinii. W uzasadnieniu stwierdzono, że opinia ta została podyktowana faktem, że osiągany przez skarżącego dochód znacznie przekracza kryteria dochodowe określone w uchwale nr III/19/06 Rady Gminy Marklowice z 21 grudnia 2006 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Marklowice. W skardze tej zarzucono organowi: - naruszenie § 5 pkt 4 uchwały nr LI/294/06 Rady Gminy Marklowice z 29 września 2006 r. w sprawie zasad wynajmowania kolai wchodzących w skład mieszkaniowy zasobu Gminy Marklowice poprzez zaniechanie zbadania okoliczności podawanych przez skarżącego, a mogących wyczerpywać zawartą w tym postanowieniu powołanie uchwały przesłankę "szczególnych względów rodzinnych lub życiowych"; - naruszenie § 11 pkt 1 tej uchwały przez wydanie zaskarżonego aktu bez uprzedniego sprawdzenia przez A sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o najem lokalu wchodzącego w mieszkaniowy zasób Gminy Marklowice. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego pisma z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Wójta Gminy M. z [...] r. w przedmiocie negatywnej opinii A w sprawie otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Marklowice. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a." określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Wójta Gminy M. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy Marklowice, pomimo, że nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Gminy Marklowice z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Marklowice, z uwagi na fakt, że skarżący nie wypełnia kryterium dochodowego i nie jest osobą bezdomną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt l OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy: m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 21 grudnia 2006 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Marklowice. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt l OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu, a kwestie te należą już do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt l OSK 2082/13, l OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt l OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt l OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt l OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt l OSK 1922/12). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. Wobec powyższego, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.