I SAB/Wa 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o sprzedaż nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Pismem z 10 sierpnia 2018 r. uzupełnionym pismem z 8 października 2018 r. K. Z. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...] w związku z wnioskiem o sprzedaż działki nr [...] położonej w[...], przy ul.[...], obręb [...] o powierzchni [...] m² oraz na bezczynność i przewlekłą realizację uchwały nr [...] Rady [...] z [...] listopada 2012 r. przez Prezydenta[...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 2 września 2010 r. złożyła wniosek o sprzedaż ww. działki. Uchwałą z [...] listopada 2012 r., nr [...] Rada [...] wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz dotychczasowego dzierżawcy. Kolejnymi pismami z 15 października 2013 r., 17 października 2013 r., 8 maja 2014 r., 23 czerwca 2014 r., 3 marca 2015 r., 8 października 2015 r. skarżąca ponawiała swój pierwotny wniosek. Wobec braku odpowiedzi pismem z 7 maja 2018 r. wystąpiła o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się sprawa i dlaczego tak długo trwa rozpatrzenie jej wniosku. Pismem z 12 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 15 czerwca 2018 r. wezwała Prezydenta [...] do realizacji uchwały Rady [...] z [...] listopada 2012 r. Wskazała, że zarówno na ponaglenie organu, jak i wezwanie do wykonania uchwały nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Dopiero na skutek złożenia niniejszej skargi organ udzielił jej odpowiedzi pismami z 8 września i 24 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za bezzasadną i niedopuszczalną. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była umową dzierżawy z 12 kwietnia 1989 r. zawartą ze skarżącą, na okres od 1 maja 1989 r. do 31 grudnia 2009 r. Następnie umowy były zawierane na okres do lat 3. Aktualnie skarżąca dzierżawi ww. nieruchomość, stanowiącą własność [...], na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] grudnia 2015 r., nr [...] na okres 3 lat, tj. od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Prezydent wyjaśnił, że skarżąca ubiega się o nabycie działki na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), w wykonaniu uchwały Rady [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz dotychczasowego dzierżawcy, podjętej na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że w dniu podjęcia ww. uchwały wnioskodawczyni nie dzierżawiła oraz aktualnie nie dzierżawi przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej na co najmniej 10 lat, tym samym nie była wówczas, ani nie jest obecnie spełniona jedna z przesłanek umożliwiająca zbycie nieruchomości na jej rzecz w trybie bezprzetargowym, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że pismem znak: [...] z [...] grudnia 2011 r. [...] zaproponowało wnioskodawczyni warunki zawarcia umowy dzierżawy na okres 10 lat, w tym warunki czynszu dzierżawnego. Organ wyjaśnił, że zbycie przedmiotowej nieruchomości w wykonaniu ww. uchwały, w trybie bezprzetargowym na rzecz skarżącej, byłoby sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczył, że zgodnie z wolą ustawodawcy osobie, która złożyła wniosek o sprzedaż nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje roszczenie o jej nabycie, nawet w przypadku, gdy spełnione są wszystkie określone w nim przesłanki. Organ wskazał, że żądanie skarżącej zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego. Przepisy prawa nie przewidują by sprzedaż nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność [...], mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Dodał, że zgodnie z Kodeksem cywilnym przeniesienie prawa własności następuje w drodze umowy. Tym samym przy rozpatrywaniu ww. wniosku nie mają zastosowania przepisy K.p.a. i w sprawie tej nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne, w związku z czym nie można mówić o przekroczeniu terminów dotyczących rozpoznania wniosku i wydania decyzji. Z powyższych względów organ wniósł o uznanie skargi za bezzasadną i jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 t.j.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1–4a. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Analizując przepisy określające właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że skarga K. Z. na bezczynność Prezydenta [...]jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się ona w zakresie przedmiotowym powołanego wyżej przepisu art. 3 P.p.s.a. Jak wynika z treści skargi oraz z analizy akt sprawy skarżąca domaga się zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, położonej w [...] o powierzchni [...] m ² stanowiącej własność [...] w związku z wyrażoną przez Radę [...] w uchwale z [...]listopada 2012 r., nr [...] zgodą na odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości na rzecz dotychczasowego dzierżawcy. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w Dziale II ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121 t.j.) – zwanej dalej "ugn". Przepis art. 13 ust. 1 ugn stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n. odpowiednia rada, może podjąć uchwałę o odstąpieniu od zbycia w drodze przetargu nieruchomości zabudowanych na podstawie zezwolenia na budowę lub których zabudowa została zalegalizowana zgodnie z procedurami przewidzianymi w odrębnych przepisach, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat. Z powołanych wyżej przepisów ugn i obowiązującej uchwały wynika, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność [...] nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym, ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) unormowania ugn, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane są na przykład poprzez procedurę przetargową. Nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega właściwości sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.