VII SA/Wa 290/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 290/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku W.B., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] września 2013 r., znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania W.B. rozbiórki budowli – parkingu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PINB w J., nakazał W.B. na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę budowli – parkingu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej, stanowiącej całość techniczno – użytkową, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, tj. usług transportowych, zrealizowanej na działce nr ew.[...], położonej w J. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1053/15, oddalił skargę W.B. i D.B. na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Następnie NSA wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16, oddalił skargę kasacyjną W.B. i D.B. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. W.B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w J. z dnia [...] lipca 2013 r. We wniosku podniósł, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentował, że zjazd objęty nakazem rozbiórki wybudowany został w oparciu o stosowną decyzję z 2007r. nadto, że dysponował dokumentami umożliwiającymi legalizację, a zwłaszcza decyzją o warunkach zabudowy z[...].03. 2013r. W kontekście wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniosek ten z urzędu potraktowany został jako dotyczący wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Odnosząc się do meritum żądania organ wskazał, że prawidłowość nakazu rozbiórki była badana przez sąd administracyjny, który oddalając skargę oceniał nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), także inne okoliczności sprawy. Oddalając skargę Sąd uznał, że decyzja [...] WINB z dnia[...] września 2013 r., odpowiada prawu, co podkreślono w uzasadnieniu. Ponadto stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Następnie organ wskazał na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W ocenie organu, W.B. we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., utrzymującej decyzję PINB w J. z dnia [...] lipca 2013 r., nie powołał nowych okoliczności, które ówcześnie pozostawałyby poza kontrolą sądów. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1053/15, oddalający skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki budowli – parkingu wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej. Z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nie zgodził się W.B., wnosząc środek zaskarżenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku W.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia[...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ ponownie powołał uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Skoro istnieje prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej to stanowi on, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 61a § 1 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowe postepowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło być wszczęte; - dowolne ustalenie, jakoby w sprawie istniała "przeszkoda przedmiotowa’’ w postaci wydanego wyroku. Zdaniem skarżącego istniały przesłanki do stwierdzania nieważności decyzji, które nie były przedmiotem rozpoznania przez sądy; - naruszenie art. 6, 7,10,11,156 § 1 pkt. 2 i 3 Kpa., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., oraz PINB w J. z dnia [...] lipca 2013 r., pomimo ich wydania z rażącym naruszeniem prawa. Nie uwzględnienie faktu, że decyzja Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2007 r., dotyczyła zgody na lokalizację zjazdu.; brak uwzględnienia, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz utwardzenie gruntu na działce; naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak podstaw do nakazania rozbiórki budowli – parkingu. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji PINB w J. z [...] lipca 2013 r., oraz decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. Dopuszczenie dowodów niebędących przedmiotem dotychczasowej oceny tj. a) decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr[...] o zezwoleniu na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z ulicy [...] w J. na działkę nr [...] na czas nieokreślony; b) decyzji Burmistrza J. z dnia [...] maja 2011 r., o zmianie wysokości podatku w związku ze zwiększeniem powierzchni gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą; c) zaświadczenia Burmistrza J. z dnia [...] marca.2006 r., co do obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie uruchamia jeszcze postępowania w tym trybie. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym), czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie w tej materii miał fakt, że decyzja kwestionowana przez skarżącego była poddana kontroli sądowoadministracyjnej i kontrola ta nie wykazała, żeby decyzja dotknięta była jakąkolwiek wadą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1053/15, po rozpoznaniu skargi W.B. i D. B. na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - oddalił skargę. Sąd uznał więc, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zastosował art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie przyjął, że prawomocny wyrok WSA w Poznaniu stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadniał zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponownie przywołać trzeba uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Kierując się ww. uchwałą NSA, należało ocenić czy okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były znane Sądowi badającemu kwestionowany akt i zostały objęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1053/15. Co równie istotne, okoliczności te winny odpowiadać przesłankom wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Nie chodzi więc o jakąkolwiek okoliczność, ale o taką, która pozostawała poza wiedzą Sądu rozpoznającego skargę, a jednocześnie może stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. WSA w Poznaniu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi badał legalność decyzji kwestionowanej i uznał, że jest ona zgodna z prawem. Nie musiał przy tym wprost wskazywać na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności, skoro przyjął, że nie wystąpiły wady zwykłe, uzasadniające uchylenie decyzji rozbiórkowej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1053/15 WSA w Poznaniu wskazał: ,,trudno zarazem w tej mierze przychylić się do stanowiska skarżących, iż poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny i nie powiązany ze sobą. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje bowiem przeciwnie, że roboty te nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci parkingu (...) organy administracji publicznej trafnie zakwalifikowały przedmiotową samowolę budowlaną jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. Wykonanie takich robót budowlanych wymagało legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 pr. bud. Jednocześnie nie zachodziła żadna z podstaw, o jakich mowa w art. 29-31 pr. bud., do odstąpienia od powyższego wymogu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, wobec czego niezbędne było wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego’’. Potem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W.B. i D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1053/15 - oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym Sąd Naczelny stwierdził, że "... w tej sprawie mamy do czynienia z budowlą, zaś utwardzenie gruntu wraz z wykonaniem zjazdu z drogi gminnej jak i wewnętrznej instalacji elektrycznej dokonane zostało dla stworzenia parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych. Z tych właśnie powodów wymagane było w tej sprawie pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskali przed rozpoczęciem przedmiotowych prac. Stąd też przedmiotowa budowla powstała w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też nieusprawiedliwiony jest zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na tym, że Sąd błędnie uznał, iż na inwestycje wykonane przez skarżących wymagane było pozwolenie na budowę, pomimo istnienia przesłanek do wyłączenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Natomiast z uwagi na brak możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji z powodu sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), wydano decyzję w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o jego rozbiórce". W konsekwencji, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można było przyjąć, że okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności - nie były znane Sądom i pozostały poza ich kontrolą. Wyroki te stanowiły przeszkodę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Sąd podkreśla przy tym, że organ nie może dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a. W tych warunkach, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, gdyż zaskarżone postanowienie było prawidłowe. Uruchomienie żądanego postępowania w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny było niemożliwe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.