II OSK 593/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 441/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. M. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat [...], województwo [...]". Skargę na tę decyzję wniósł A. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego w postaci art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm; dalej "ustawa środowiskowa"), § 10, karta zbiorcza [...] uchwały Rady Gminy C. nr [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C., a także art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 7a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W opinii Sądu, planowana inwestycja godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mieści się w definicji dopuszczonej zabudowy zagrodowej. Sąd podniósł, że zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej "rozporządzenie") - zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Natomiast zamierzenie budowlane inwestora obejmuje budowę sześciu budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego o maksymalnej obsadzie we wszystkich obiektach na fermie do 334 524 sztuk (łączna obsada do 1338 DJP), budowę 12 silosów paszowych, montaż podziemnego zbiornika na gaz, budowę podziemnego zbiornika na ścieki bytowe, budowę budynku magazynowego oraz budowę budynku mieszkalno-biurowego. W opinii Sądu, wielkość obiektów, ilość i planowana intensywność produkcji prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej co narusza zasadę zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 334 524 sztuk brojlera w jednym cyklu produkcyjnym należy - w ocenie Sądu - postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie z zakupu od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt, i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje na potrzeby chowu drobiu prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o pow. ponad 6 ha wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami. Całkowicie chybiony jest także - w ocenie Sądu - zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Skarżący zarzutów odnoszących się do art. 7 i 77 § k.p.a. nie doprecyzował, zatem nie można - zdaniem Sądu - ocenić w braku zbadania jakich okoliczności upatruje wadliwości ustalonego stanu faktycznego. Podstawowym dowodem w sprawie jest raport oddziaływania na środowisko, przedłożony przez skarżącego. Na jego podstawie organy ustaliły wielkość i rodzaj planowanego przedsięwzięcia. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który określa, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Podkreśla się w piśmiennictwie, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie takie wątpliwości, zdaniem Sadu I instancji, nie istnieją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania lub uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania w postaci: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z przytoczonymi niżej zarzutami; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu i przyjęcie za udowodnione okoliczności niezbędnych do ustalenia, tzn. czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową; 2. przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, § 10, karta zbiorcza [...] uchwały Rady Gminy C. nr [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie polegające na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w miejscowości R., gmina C., powiat [...], województwo [...] nie mieści się w definicji zabudowy zagrodowej określonej w rozporządzeniu, podczas gdy przepis tego rozporządzenia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, i w rezultacie uznanie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, §10, karta zbiorcza [...] uchwały Rady Gminy C. nr [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r., w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że ustalenia planu zagospodarowania nie dopuszczają w przedmiotowej strefie przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ze względu na produkcyjną funkcję planowanej inwestycji, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia zapisów planu wskazuje, że planowana inwestycja jest dopuszczalna jako związana z terenem rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W rozpatrywanej sprawie miejscowy plan został uchwalony dla terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, polegająca na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Dla tego obszaru w planie przewidziano: przeznaczenie terenu - teren rolniczy; inne dopuszczalne przeznaczenie terenu - zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia było uznanie przez organy administracyjne i Sąd I instancji, że zachodzi niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek argumentacja każdego z organów, jak i Sądu Wojewódzkiego była różna. W ocenie Sądu I instancji planowana inwestycja godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mieści się w definicji dopuszczonej zabudowy zagrodowej. Przywołując § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zaznaczając, że zabudowa zagrodowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej, Sąd Wojewódzki uznał, iż zamierzenie budowlane inwestora z uwagi na wielkość obiektów, ilość i planowaną intensywność produkcji prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej, co narusza zasadę zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe czyni zbędnymi rozważania czy inwestycja wpisuje się w definicje zabudowy zagrodowej czy nie. 334 524 sztuk brojlera w jednym cyklu produkcyjnym należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie z zakupu od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt, i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje na potrzeby chowu drobiu prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o pow. ponad 6 ha wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami. Problematyka zabudowy zagrodowej i rozumienia związanej z tą zabudową działalności rolniczej była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że na zabudowę zagrodową składają się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna. Stanowi ona zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (np. wyroki NSA z 11.05.2018 r., II OSK 1089/18; z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745). Ponadto w ostatnich latach podkreślano, że nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednym podwórzu. Takie tradycyjne rozumienie stanowiłoby barierę dla rozbudowy polskich gospodarstw rolnych o obiekty zapewniające nowoczesną produkcję rolną, w tym te wielkogabarytowe, jak silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie służące hodowli zwierząt na skalę przemysłową. Dlatego uznać należy za zabudowę zagrodową wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2674/17, LEX nr 2504657). W większych, współczesnych gospodarstwach rolnych gospodarcza część zaplecza będącego częścią zabudowy zagrodowej może swoimi gabarytami i ilością obiektów znacznie przewyższać część mieszkalną, wobec czego nietrafne jest eksponowanie braku proporcji w tym zakresie (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3415/18). W orzecznictwie NSA wskazywano również, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22.02.2017 r., II OSK 1492/15, LEX nr 2316907). Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyroki NSA z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745; z 17.10.2019 r., II OSK 2951/17). W pełni podzielając powyższą argumentację zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, iż nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Nie można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że wielkość planowanego chowu drobiu powoduje, że przedmiotową inwestycję należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej. Przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie – teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza. Działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolniczą, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w tym w powiązaniu z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz – w ich konsekwencji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mają usprawiedliwione podstawy. Zauważyć przy tym wypada, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA – pomiędzy stwierdzeniem zgodności z planem miejscowym na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a stwierdzeniem zgodności z planem miejscowym na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego nie zachodzi tożsamość spraw, różny jest przedmiot rozstrzygnięć, które nie nakładają się na siebie wzajemnie (wyrok NSA z 3.03.2017 r., II OSK 1848/16, LEX nr 2273691). Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.