II SA/Rz 509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji i włączenia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w sprawie rozgraniczenia działek -postanawia- skargę odrzucić. Przedmiotem skargi J.J. jest czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. polegająca na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego o identyfikatorze [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na wniosek J.L. współwłaściciela działki nr 126 wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 126 położonej w obrębie N. z działkami nr 124, 125 i 106/2. Do czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości został upoważniony geodeta uprawniony T.K. Strony zostały wezwane do stawienia się na gruncie w celu ustalenia granic w dniu 9 czerwca 2017 r. W dniu 8 czerwca 2017r. J.J. – właściciel działki nr 124, doręczył geodecie kopię zaświadczenia lekarskiego wystawionego na nazwisko A.J. – pełnomocnika J.J. wnosząc o usprawiedliwienie jego nieobecności na z powodu choroby. W dniu 9 czerwca 2017 r. rozpoczęto czynności ustalenia przebiegu granic między działkami objętymi postępowaniem oraz wykonano czynności związane z ustaleniem granic i podpisano protokół graniczny. Geodeta przeprowadzający czynności ustalenia przebiegu granic w sprawozdaniu technicznym wyjaśnił, że zaświadczenie lekarskie nie zostało uznane jako powód usprawiedliwienia nieobecności A.J., bowiem zostało wystawione bez podania terminu zwolnienia i numeru statystycznego choroby. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A.J. w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. Przesłanką wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji było wskazanie przez upoważnionego geodetę przebiegu granicy działki nr 124 przez budynek mieszkalny nr 77 wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przed scalaniem. W następstwie toczącego się w powyższym zakresie postępowania SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. stwierdziło, że decyzja scaleniowa wydana została z rażącym naruszenie prawa, lecz ograniczało się do stwierdzenia naruszenia prawa. J.J. zaskarżył decyzję SKO do WSA w Rzeszowie, który oddalił skargę. Zaskarżony kasacyjnie wyrok WSA w Rzeszowie został przez NSA uchylony w dniu 25 kwietnia 2017 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 105/06, jak też i uchylone zostały decyzje SKO, i sprawa stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej wróciła do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. podjął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe oraz poinformował właściciela działki nr 124 pismem z dnia [...] lutego 2018 r. o przekazaniu operatu technicznego do PODGiK celem sprawdzenia i włączenia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu [...] marca 2018 r. geodeta złożył w Ośrodku zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. W tym samym dniu tj. [...] marca 2018 r. PODGiK sporządził protokół weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z wynikiem pozytywnym. W dniu [...] marca 2018 r. operat został włączony do zasobu. W skardze na opisaną na wstępie czynność J.J. zarzucił naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art, 11, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), w tym art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę mocy dowodowej dokumentów z operatu scaleniowego jak i map z operatu ewidencyjnego oraz wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zalegającego operat scaleniowy jak i mających związek prawny ze sprawą rozgraniczenia operatów przyjętych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nienależytej weryfikacji operatu technicznego w przedmiocie rozgraniczenia jak i niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 32 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz,. 2027 z późn. zm., dalej "Pgik"), poprzez niezastosowanie pomimo konieczności odroczenia czynności ustalenia przebiegu granic bowiem postępowanie rozgraniczeniowe powinno być z urzędu zawieszone jak i też w związku z przedłożonym do sprawy zaświadczeniem lekarskim o czasowej niezdolności do uczestnictwa w pracach geodezyjnych pełnomocnika strony, a poprzez to uniemożliwienie ustalenia nowego terminu rozprawy co wiąże się z brakiem możliwości wypowiedzenia się do protokołu w sprawie stanu prawnego nieruchomości jak i przyjętych dowodów i stanu faktycznego na gruncie w zw. z przyjętym operatem technicznym i pozytywną jego weryfikacją, jak i poprzez naruszający standardy techniczne protokół graniczny, art. 29 ust. 1 w zw. 31 ust 2 i ust. 3 Pgik poprzez ich stosowanie w błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości nr 124 jak też nie ustalono na gruncie granicy działki nr 124, art. 40 ust. 3 Pgik poprzez przyjęcie do zasobu rażąco naruszający standardy geodezyjne operat techniczny jak też wewnętrzną spójności zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych i materiałów. Zażądał stwierdzenia bezskuteczności czynności włączenia przez Starostę [...] po weryfikacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu nr o identyfikatorze [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 12b ust. 1 Pgik, Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Art. 12b ust. 3 Pgik stanowi, że podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. Stosownie do art. 12b ust. 5 ustawy, Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. la oraz lb, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2. Przepis art. 32 ust. 1 Pgik stanowi, że wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. Zgodnie z przepisem art. 31 ust 1 Pgik jedynie po uprzednim i odpowiednim zawiadomieniu strony, geodeta może podjąć czynności na gruncie nieruchomości w zgodności z przepisami prawa. Zaś, zgodnie z art. 32 ust. 4 Pgik w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca. Skarżący obszernie opisał przebieg postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. W jego ocenie geodeta uprawniony w sposób nieuprawniony przeprowadził czynności ustalenia granic mimo przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przez skarżącego, w którym usprawiedliwił nieobecność jego pełnomocnika podczas tych czynności w dniu [...] czerwca 2018 r. Czynności tych dokonano mimo, że właściciel działki nr 124 nie wyraził zgody na wejście na teren jego działki i mimo tego, że geodeta nie miał możliwości wejścia na teren tej działki. Geodeta zatem nie dokonał stosownych pomiarów granicy ani też nie stabilizował jak i nie okazał stronom uczestniczącym w zajściu położenia punktów granicznych bowiem właściciel działki nr 124 odmówił udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia tych czynności. Z nieprzeprowadzonych czynności geodeta sporządził protokół graniczny oznaczony nr księgi ewidencyjnej robót geodezyjnych [...]. Zaocznym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] właściciel działki nr 124 został uznany winnym naruszenia przepisu art. 48 ust. l pkt 2 Pgik. W wyniku złożonej apelacji Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r. sygnatura akt [...] uniewinnił właściciela działki ze wszystkich zarzutów. Sąd między innymi stwierdził, że geodeta nie ma prawa kwestionować zaświadczeń lekarskich. W ocenie skarżącego spełnione zostały ustawowe przesłanki przepisu art. 32 ust 4 Pgik. Czynności geodety na podstawie art. 32 ust 4 Pgik powinny być odroczone do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia nowego pełnomocnika, tak jak nakazuje przepis. W ocenie skarżącego postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Wójta Gminy [...] było bezprzedmiotowe ze względu na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej i zapadłe przed NSA rozstrzygnięcie - wyrok z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16. Wójt Gminy [...] winien był zawiesić czynności geodety ze względu na występujące w sprawie zagadnienie wstępne. Wójt Gminy [...], jak też i upoważniony geodeta przez nieusprawiedliwienie nieobecności pełnomocnika właściciela działki nr 124 podjętymi pracami rozgraniczeniowymi dniu [...] czerwca 2017 r. uniemożliwili stronie czynny udział w czynnościach jak i też wypowiedzenie się co do przebiegu granicy oraz wskazanie istniejących znaków granicznych jak również przedłożenie dokumentów geodezyjnych związanych ze stanem prawnym nieruchomości nr 124 błędnie uznanym za scaleniowy bowiem działki pod zabudową nie były objęte scaleniem gruntów wsi N. Wójt Gminy [...], jak i upoważniony geodeta w sposób rażący naruszyli procedurę rozgraniczenia w stopniu mogącym mieć wpływ na pozytywną weryfikację operatu technicznego nr [...], a tym samym na włączenie go do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Geodeta nie przeprowadził żadnego wywiadu w terenie a co tym idzie, nie ustalił stanu faktycznego na gruncie. Zalegające operat sprawozdanie techniczne jest nieprecyzyjne i niepełne jak też i lakoniczne, rutynowe, nieprzekonywujące co powoduje, że nie można zweryfikować ustaleń oraz dokonać ich merytorycznej i prawnej oceny. Oczywiste rozbieżności w zakresie przyjętych i uznanych za wiarygodne danych geodezyjnych z dokumentów z operatu scaleniowego i wykorzystanych do sporządzonych dokumentów stanowiących części graficzną protokołu granicznego nie zostały wyjaśnione w części opisowej protokołu, jak i w sprawozdaniu technicznym. Zatem nie wiadomo, jakie dane i z jakich dokumentów źródłowych stanowią osnowę dokumentów stanowiących części graficzną do protokołu granicznego będącego załącznikiem operatu technicznego. To oznacza, że protokół graniczny sporządzony został wadliwie i wymyka się kontroli PODGi|K we [...] i sądowoadministracyjnej. Zatem niemożliwe jest ustalenie jakie dane i z jakich konkretnych dokumentów źródłowych stanowią osnowę dokumentów stanowiących część graficzną do protokołu granicznego będącego załącznikiem operatu technicznego. Skarżący zakwestionował sposób ustalenia i oznaczenia znaków granicznych. W szczególności znak graniczny oznaczony nr 81 jest znakiem granicznym przesuniętym, bowiem wcześniejsze próby jego odnalezienia w wyniku prac geodezyjnych nie powiodły się. T.K. nie podjął żadnej próby odszukania znaków i punktów granicznych ustalających granicę działki nr 124 po scaleniu gruntów wsi N. w obszarze rozgraniczenia jak choćby punktu stanowiącego trójmiedzę według treści obecnej mapy ewidencji gruntów i budynków pomiędzy działkami tj. nr 124, 106/2 i 126, jak też nr 106/2, 125 i 126 i nr 124, 106/2 i 106/1 i nr 125, 106/2 i 106/1 oraz z działką nr 125 na odcinku około 6 m. Geodeta T.K. nie tylko nie odszukał istniejących znaków i punktów granicznych ale zalegalizował znaki graniczne uzupełnione "dodatkowo" i stabilizowane na gruncie nieruchomości w trakcie prac rozgraniczeniowych prowadzonych przez geodetę A.D. w miejscach nie mających żadnego pokrycia w geodezyjnej dokumentacji scaleniowej jak i dokonał ich legalizacji zaskarżonym operatem technicznym, jak też zalegalizował również znaki graniczne stabilizowane podczas prac wykraczające poza wyznaczony obszar rozgraniczenia ustalony w postanowieniu i w zbliżeniu do działki nr 127. W związku z nieprawidłowościami proceduralnymi jakie ujawniły się w trakcie robót rozgraniczeniowych w dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący nie wyraził zgody na podjęcie technicznych czynności na gruncie swojej nieruchomości nr 124. Bezspornym zatem jest, że geodeta T.K. nie wykonywał wszystkich robót związanych z rozgraniczeniem w szczególności nie dokonał rozgraniczenia działki nr 124. Organ nie wykorzystał możliwości prawnych do skutecznego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. W zaistniałej sytuacji geodeta nie dokonał ustalenia punktu granicznego stanowiącego trójmiedzę pomiędzy działkami nr 124, 106/2 i 126 według treści obecnej mapy ewidencji gruntów i budynków. Stąd też geodeta nie ustalił granicy działki nr 124 z działkami sąsiednimi oraz nie okazał granicy stronom postępowania jak też nie stabilizował jej znakami granicznymi zgodnie z protokołem granicznym. Uznać zatem należy, że geodeta nie wykonał zleconej przez Wójta Gminy [...] czynności rozgraniczenia nieruchomości nr 124 na odcinkach wykazanych w postanowieniu o rozgraniczeniu nieruchomości. Skarżący zarzuca, że zlecone roboty firmie Usługi Geodezyjne T.K. w [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości w zakresie określonym w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. o wszczęciu postępowania w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. zmieniającym przedmiotowe postanowienie o rozgraniczeniu w istocie nie zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującą procedurą rozgraniczenia, stąd też zostały błędnie zweryfikowane i włączone do powiatowego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęty do zasobu operat techniczny sporządzony został na podstawie błędnej mapy ewidencyjnej po scaleniu gruntów wsi N. i z tych też powodów tworzy nieład geodezyjny i prawny w obrębie rozgraniczanych nieruchomości i narusza konstytucyjnie chronioną własność skarżącego. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza bowiem dokonanie przez wójta oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę, oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności właściwy organ zwraca upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 Pgik). Działając na podstawie wskazanej wyżej regulacji prawnej Wójt dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa dołączając stosowną opinię do operatu technicznego. Powołując się na w/w opinię oraz zgodnie z art. 12b Pgik. w dniu 7 marca 2018 r. PODGiK w [...] dokonał weryfikacji przedmiotowego operatu pod względem technicznym oraz włączył do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgłoszone przez skarżącego zarzuty skargi nie dotyczą prowadzonego przez PODGiK w [...] postępowania w sprawie włączenia operatu technicznego nr [...] złożonego przez Firmę Usług, Geodezyjne T.K. do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a postępowania o rozgraniczeniu. Powołane w skardze wady innych postępowań m.in. postępowania scaleniowego prowadzonego w latach 1969-1970 nie są i nie mogą być przedmiotem tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ czynność polegająca na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego w wyniku rozgraniczenia działek nie jest czynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwaną dalej "Ppsa"), wobec tego nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Art. 3 Ppsa określa zakres właściwości sądów administracyjnych, wskazując w § 2, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa są akty lub czynności podjęte w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu, dotyczące uprawnienia lub obowiązku określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; winny mieć charakter publicznoprawny, o którego istnieniu przesądza takie ukształtowanie aktu lub czynności, że o treści uprawnienia lub obowiązku nim ukształtowanych przesądza wiążąco i jednostronnie organ administracji publicznej; być skierowane do podmiotu zewnętrznego a zatem niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza wystąpienie ścisłego związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Zaskarżona czynność nie należy do kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, Pgik nie zawiera normy materialoprawnej mogącej stanowić podstawę dla uprawnienia skarżącego do domagania się sądowej weryfikacji czynności polegającej na weryfikacji i włączeniu operatu do zasobu. Po myśli art. 12a ust. 1 Pgik wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. Do organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należą, po myśli art. 6a ust. 1 Pgik Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; ust. 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Wedle art. 12b Pgik organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (ust. 1). Weryfikacji nie podlegają zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych w związku z realizacją zamówienia publicznego przez Głównego Geodetę Kraju lub organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, a także przez inne podmioty działające z upoważnienia tych organów (ust. 2). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3). Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2 (ust. 5). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). Zacytowane regulacje prowadzą do wniosku, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni. W ramach tej procedury organ przyjmuje opracowania do zasobu czynnością materialno-techniczną albo odmawia ich przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności organ prowadzący zasób (starosta) dokonuje weryfikacji opracowań złożonych przez wykonawcę, której wyniki utrwalane są w protokole sporządzanym wg ustalonego wzoru urzędowego. Weryfikacja stanowi więc pierwszy etap postępowania, w którym dokonuje się jedynie oceny kompletności złożonych opracowań oraz ich zgodności ze stosownymi przepisami prawa. Jeżeli weryfikacja da wynik pozytywny, sporządzony na tę okoliczność protokół, zawierający taki wynik, stanowi podstawę do przyjęcia zweryfikowanych zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy pozytywnym wyniku weryfikacji, ten etap postępowania kończy się zatem czynnością materialno-techniczną przyjęcia zweryfikowanych opracowań do zasobu. Negatywny wynik weryfikacji złożonych przez wykonawcę opracowań, zgodnie z art. 12b ust. 6 Pgik powoduje natomiast obowiązek zwrotu tych opracowań przez właściwy organ wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych braków i nieprawidłowości. Zwrot negatywnie zweryfikowanych opracowań wraz z protokołem powinien nastąpić w sposób, który zapewni organowi zwracającemu ustalenie daty tego zwrotu. W ust. 7 art. 12b Pgik zostało bowiem określone uprawnienie wykonawcy negatywnie zweryfikowanych prac do ustosunkowania się na piśmie wobec wyników tej weryfikacji w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu w tym zakresie. W ramach ustosunkowania się do weryfikacji, udokumentowanej stosownym protokołem, wykonawca może wyrazić swoją ocenę i przedstawić okoliczności, które - jego zdaniem - podważają zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości. Procesowa skuteczność ustosunkowania się przez wykonawcę do negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego opracowań, polegająca na ich rozpatrzeniu przez właściwy organ prowadzący zasób, jest zależna od przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez niego stosownego protokołu w tym zakresie. Złożenie przez wykonawcę we wskazanym terminie ustosunkowania się do protokołu weryfikacji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Niedotrzymanie przez wykonawcę omawianego terminu i jego nieprzywrócenie oznacza, że sprawa przyjęcia do zasobu opracowań wykonawcy zakończyła się brakiem takiego przyjęcia. Decyzja o odmowie przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu została zastrzeżona przez ustawodawcę w art. 12b ust. 8 Pgik jako forma rozstrzygnięcia tylko w sytuacji nieuwzględnienia przez organ pisemnego stanowiska wykonawcy, złożonego w wyznaczonym terminie, wobec stwierdzonych przez ten organ braków i nieprawidłowości. Dopiero zatem złożenie przez wykonawcę pisemnego stanowiska - w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu - rozpoczyna drugi etap postępowania organu w przedmiocie przyjęcia opracowań tego wykonawcy do zasobu. Uwzględnienie przez organ prowadzący zasób stanowiska wykonawcy spowoduje podważenie dotychczasowej oceny organu, co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu. Przyjęcie opracowań do zasobu może jednak nastąpić tylko wtedy, gdy opracowania te nie będą obarczone jakimikolwiek brakami lub nieprawidłowościami. Nieuwzględnienie natomiast stanowiska wykonawcy przez organ prowadzący zasób następuje w formie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów z wykonanej pracy Z powołanych regulacji wynika, że kontrola operatów będących wynikiem prac geodezyjnych dokonywana jest na etapie przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego. Przepisy Pgik nie przewidują możliwości ponownej kontroli i weryfikacji prac geodezyjnych już przyjętych do zasobu czego domagał się skarżący. Nie przewidują również kontroli legalności trybu przyjęcia materiałów do zasobu. Dokonanie czynności materialno-technicznej tj. przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu, zamyka drogę do późniejszej ponownej weryfikacji tych materiałów przez służby geodezyjne także w zakresie trybu ich przyjęcia do zasobu. Oznacza to, że skarżący nie jest uprawniony do żądania kontroli operatu także w zakresie trybu przyjęcia go do zasobu. Uznanie, że skarga jest niedopuszczalna obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 Ppsa.