II SA/Gd 535/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 30 kwietnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Skarga A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r., nr [..], odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [..], obręb S., gmina P. wskazując, że teren objęty inwestycją położony na działce nr [..] obejmuje grunty orne klasy IIIb i IVa, oznaczone w ewidencji gruntów odpowiednio jako RIIIb i RIVa, a przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie ochrony gruntów rolnych, ponieważ dla terenu pod planowaną inwestycję wymagane jest uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z tym organ uznał, że warunek określony w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Na postanowienie to skarżąca Spółka wniosła zażalenie podnosząc, że postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Starosty z dnia 30 stycznia 2018 r. w tożsamej sprawie i podkreślając, że inwestycja na działce nr [..] miałaby zostać zlokalizowana wyłącznie na gruntach klasy RIVa. Skarżąca wskazała także, że przy rozważeniu odpowiedniego stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdzie w ust. 2 stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 30 kwietnia 2018 r. Rozpoznając sprawę Kolegium zacytowało przepisy mające w sprawie zastosowanie, tj. przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2). Zgodnie z art. 7 ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Dokonując ustaleń faktycznych wskazało Kolegium, że inwestycja ma być zlokalizowana na działce nr [..], obręb S., gmina P. Na działce tej występują użytki rolne klasy RIIIb i RIVa. Działka ta nie jest wyłączona z produkcji rolniczej. Kolegium zauważyło, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany wyjątek wymieniony w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż przedmiotowa działka nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie zachodzi konieczność odpowiedniego stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem reguł interpretacyjnych wynikających z innych ustaw dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym głównie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dających możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, Kolegium przywołało treść przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jego treścią, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Zdaniem Kolegium taka treść przepisu w świetle okoliczności niniejszej sprawy, gdzie planowana inwestycja objęta jest koniecznością uzyskania decyzji lokalizacyjnej z uwagi na brak obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wskazuje, iż przeznaczenie terenu na cele rolne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - nie oznacza, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji takiego przeznaczenia nie zmieni. W konsekwencji takie uregulowanie prawne nie stanowi, zdaniem Kolegium, o zwolnieniu inwestora z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne nawet w sytuacji ubiegania się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro więc w przedmiotowej sprawie Starosta ustalił, iż grunt, na którym ma być zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest gruntem rolnym stanowiącym użytek rolny klasy RIIIb i RIVa, który nie został wyłączony z produkcji rolnej, to brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. zarzucając naruszenie: - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez bezpodstawne uznanie przez organy, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – poprzez błędne uznanie przez organy administracji, że terenem inwestycji jest obszar całej działki ewidencyjnej gruntu, podczas, gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, ponieważ ustawodawca nie utożsamia w żaden sposób terminu teren z pojęciem działka i w konsekwencji nie ma podstaw do domagania się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, jeśli inwestycja znajduje się na małej jej części. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na działce nr [..] obręb S., gmina P. Uzasadnieniem rozstrzygnięć organów było w istocie niespełnienie przez skarżącą warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako jeden z warunków wydania decyzji uznaje, aby objęty wnioskiem teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w treści obowiązującej w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III - bezwarunkowo wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające wspomnianej zgody dokonuje się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 734/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uznał, że sformułowanie w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono bardzo jednoznacznie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji, przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Regulacja tego przepisu zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ust. 2 art. 46 stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z uwagi na fakt, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze, leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala też instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu praw, upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy. Z uwagi zatem na fakt, że nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwalał w sprawie ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na jego automatyczne stosowanie, to w przekonaniu Sądu niezasadna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku dotyczącej sposobu wykładni u.p.z.p. Z wyżej wyłożonych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z dyspozycją nadaną mocą art. 119 pkt 4 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 tej ustawy.