IV SAB/Po 182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę w całości J. N. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżący wniósł o 1. wydanie stosownego orzeczenia przez [...]WINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa, 2. uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania [...]WINB przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie [...]WINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez [...]WINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), 3. stwierdzenie, że [...]WINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), 4. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). 5. przyznanie od [...]WINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa), 6. zasądzenie od [...]WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. PINB w [...] przesłał odwołanie J. N. z dnia [...].03.2019 r. od decyzji nakazowej znak: [...] z dnia [...].03.2019 r. Pismo to zostało doręczone [...]WINB w dniu [...] marca 2019 r. A zatem sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca tj. najpóźniej do dnia [...] kwietnia 2019 r. Tymczasem od doręczenia odwołania organowi odwoławczemu minęły ponad dwa miesiące, a organ sprawy nie załatwił. Zdaniem Skarżącego [...]WINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 9 kpa). Strona odwołująca się powinna być poinformowana o tym, kiedy odwołanie otrzymał organ wyższego stopnia i kiedy zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Datą tą będzie data doręczenia odwołania [...]WINB. Powyższego obowiązku nie załatwia informacja tylko o przesłaniu odwołania (art. 133 kpa). Spełnienie powyższej czynności (obowiązku) jest jedynym warunkiem umożliwiającym zainteresowanym stronom kontrolę organów administracji publicznej w zakresie terminowości załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że na dwa dni przed upływem terminu załatwienia sprawy ([...].04.2019 r.) [...]WINB wystosował zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia [...] maja 2019 r.). Od dnia [...].03.2019 r. do dnia [...].04.2019 r. tj. przez prawie miesiąc organ odwoławczy nie wykonał jakiejkolwiek czynności. Zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy [...]WINB w istocie nie podał przyczyny zwłoki (art. 36 § 1 kpa). [...]WINB nie wskazał na czym ma polegać jego dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dlaczego ma ono trwać kolejny miesiąc. W ocenie skarżącego zawiadomienie to nie było niczym innym, jak tylko nieudolną próbą usprawiedliwienia swojej bezczynności i dlatego też skarżący nie godząc się na taki sposób procedowania wniósł ponaglenie (podanie z dnia [...].04.2019 r.), które do tej pory nie zostało rozpoznane. Następnie podniesiono, że na dzień przed upływem kolejnego, wyznaczonego przez siebie, terminu załatwienia sprawy, [...]WINB nadał kolejne zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy - tym razem do dnia [...] czerwca 2019 r. Zwłokę tym razem organ tłumaczy oczekiwaniem na odpowiedź z MKiDN. W ocenie skarżącego powyższe działanie było niczym innym jak tylko grą na zwłokę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. [...]WINB wskazał, że PINB w [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego (dworu), zlokalizowanego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. będącego własnością J. N.. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) organ powiatowy nakazał właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości we wskazany sposób w zakresie doraźnych zabezpieczeń dotyczących budynku mieszkalnego- dworu (wpisanego do rejestru zabytków), stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, położonego na przedmiotowej nieruchomości w [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. N.. Na skutek analizy map i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również kwestii podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji czy do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewódzki Urząd Ochrony w [...] ([...]). [...]WINB pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o informację czy decyzja udzielająca G. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. ([...]) nadal pozostaje w obrocie prawnym, a także czy wobec powyższych decyzji były prowadzone postępowania administracyjne w trybach nadzwyczajnych, na co otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ II instancji zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia. Następnie w dniu [...] maja 2019 r. do siedziby organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie na przewlekłość postępowania w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Ze względu na oczekiwanie na odpowiedź od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, [...]WINB pismem z dnia [...] maja 2019 r. zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia. W dniu [...] czerwca 2019 r. do [...]WINB wpłynęło postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., w którym stwierdzono, iż [...]WINB nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że podejmował działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób szczegółowy i rzetelny. Podjęte działania miały także na celu wyjaśnić zarzuty podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze [...]WINB wskazał, iż stan faktyczny i prawny sprawy jest zawiły. Z uzyskanych informacji wynika, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia [...] marca 1980 r. udzielająca G. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości, w której wskazano iż istniejący budynek mieszkalny należy rozebrać. Należy wskazać, że G. N. otrzymała również zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na rozbiórkę tego budynku pismem z dnia [...] kwietnia 1979 r. Tenże budynek został rozebrany, jednakże tylko w części. Natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, Wojewódzki Urząd Ochrony w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nakazał wobec tego rozebranego częściowo budynku (przeznaczonego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę do rozbiórki) J. N.: 1. uzupełnienie uszkodzonej drewnianej konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego z dachówki karpiówki układanej w koronkę lub z papy, uszczelnienie kalenicy ceramicznymi gąsiorami lub papą; 2. rozbiórkę zniszczonych trzonów kominowych ponad dachem i wtórnego komina przy elewacji wschodniej; 3. podstemplowanie ściany zachodniej oraz konstrukcji stropów we wnętrzach i nadwieszonego fragmentu pozostawionego po rozbiórce zachodniej części dworu; 4. uzupełnienie rynien i rur spustowych; 5. uzupełnienie oszalowania szczytu ściany zachodniej deskami w układzie pionowym; 6. demontaż masztu od anteny; 7. uporządkowanie wnętrza i wywiezienie gruzu; 8. usunięcie roślinności porastającej przy obiekcie od strony północnej zagrażającej konstrukcji i strukturze zabytku. Część ww. obowiązków, znajduje się w zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. Ze względu na podjęte przez [...]WINB działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego organ oczekiwał na odpowiedź na ww. pisma. Czas trwania postępowania odwoławczego przy swojej złożoności nie przekracza rozsądnych granic. Zarządzeniem Sądu z dnia [...] sierpnia 2019 r. wezwano organ do wskazania jakie konkretne czynności w sprawie zostały przez organ podjęte po dniu [...] czerwca 2019 r. Pismem z dnia [...] września 2019 r. [...]WINB wskazał, że po uzyskaniu odpowiedzi Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Departament Ochrony Zabytków z dnia [...] maja 2019 r. ([...]), a także po dokonaniu analizy materiału dowodowego (co zostało wskazane w adnotacji służbowej z dnia [...] czerwca 2019 r.), [...]WINB pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z uprawnienia którego żadna ze stron nie skorzystała. Jednocześnie w ww. zawiadomieniu [...]WINB stosując dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] lipca 2019 r. Następnie, [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedził ponagleniem na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19, Legalis Numer 1953259). Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ w rozpoznawanej sprawie nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego objętego skargą. Należy zważyć, iż organ nie przewleka postępowania gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Zatem wtedy gdy dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Stwierdzenie przewlekłości uzasadnione być może zatem brakiem przeszkód procesowych do jego zakończenia przez wydanie decyzji, co w szczególności zachodzi wówczas, gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne uległy wyjaśnieniu i nie zachodzą obawy naruszenia gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych stron, a co w sensie procesowym przekłada się na nieistnienie podstaw istotnej wadliwości procesowej ewentualnej decyzji. Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ w celu dokładnego wyjaśnienia złożonej sprawy zwraca się o informacje do innych organów. Tym bardziej jeśli próbuje wyjaśnić sprawę w związku z zarzutami odwołania. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w odwołaniu podniósł, że decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto wskazano, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna albowiem zachodnia część budynku nie istnieje, a pozostała część wschodnia uległa zniszczeniu oraz że pozwolenie na rozbiórkę z 1979 r, zdjęło automatycznie z właściciela obowiązek opieki nad zabytkiem. Z opisanego przebiegu postępowania odwoławczego wynika, że główna aktywność organu nakierowana była na ustaleniu podniesionych w odwołaniu okoliczności. Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż przedmiotowe postepowanie dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków, organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji czy do Ministerstwa wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie [...]WINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o informację czy decyzja udzielająca G. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. ([...]) nadal pozostaje w obrocie prawnym, a także czy wobec powyższych decyzji były prowadzone postępowania administracyjne w trybach nadzwyczajnych, Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że czynności podejmowane przez organ były zarówno zasadne (dążyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i spowodowane były okolicznościami niezależnymi od organu (np. okolicznością, że na odpowiedź od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ oczekiwał do dnia [...] maja 2019 r.) Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, iż organ za każdym razem zawiadamiał strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia. Sąd uznał za uzasadnione w tym względzie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że w istocie do przewlekłości w sprawie nie doszło, a długotrwałość prowadzenia postępowania wynikała z jego złożoności. Nadto decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doraźnych zabezpieczeń dotyczących budynku mieszkalnego- dworu. W ocenie Sądu czynności organu podejmowane w niniejszym postepowaniu były adekwatne do stanu faktycznego sprawy i prowadziły do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu w niniejszej sprawie nie wskazuje na opieszałość, nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.