I OSK 1308/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/18 w sprawie ze skargi K.B. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/18 w ten sposób, że w miejsce słów "na decyzję" wpisuje "na akt", 2. uchyla zaskarżony wyrok, 3. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz K.B. kwotę 1047 (tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/18 oddalił skargę K.B. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta [...], dalej jako "Starosta", aktem z [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdził zmianę projektu stałej organizacji ruchu wprowadzającego tzw. "strefę zamieszkania" w M., między innymi w rejonie ul. [...]. Pismem z 31 października 2017 r. K.B. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem oraz wniósł o jego uchylenie. Starosta nie zastosował się do wezwania skarżącego. Z uwagi na nieskuteczność ww. wezwania, 11 stycznia 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA". Starosta wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak naruszenia prawa. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności WSA uznał, że jest uprawniony do badania omawianej sprawy. Wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu zostało dokonane przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej jako "p.r.d." na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), dalej jako "rozporządzenie". Podniósł, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.". Następnie WSA rozstrzygnął kwestię indywidualnej legitymacji procesowej skarżącego, który wywodził swoje prawo do skargi z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r., nr 91, poz. 578 ze zm.), dalej jako "u.s.p.". W tej kwestii WSA uznał, że zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu znaków drogowych wprowadzających tzw. "sferę zamieszkania" ogranicza możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a przez to miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obligowało do przyjęcia, że przysługuje mu legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Natomiast rozpatrując sprawę co do istoty WSA wskazał, że projekt zmiany organizacji ruchu był kompletny i prawidłowo sporządzony. Zawierał wszystkie wymagane elementy i należało uznać go za zgodny z § 5 i § 8 rozporządzenia. Jednocześnie w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie nie pojawiła się okoliczność przemawiająca za uznaniem zatwierdzonego projektu organizacji ruchu za przyjęty nierzetelnie, a tym bardziej arbitralnie. W ocenie sądu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezpieczeństwo ruchu drogowego było od początku uznawane za kluczową wartość uzasadniającą wprowadzenie "strefy zamieszkania". Nie stwierdził przy tym, "aby wprowadzone zmiany organizacji ruchu stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu". W jego ocenie powyższego nie wykazał również skarżący, który powoływał się na utrudnienia w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Jednakże w ocenie WSA nie jest to prawna przesłanka pozwalająca na zakwestionowanie nowej organizacji ruchu drogowego. Zdaniem WSA nie wykazano również żadnych okoliczności wskazujących na inne wady zatwierdzonego projektu. Przeprowadzona zmiana organizacji ruchu stanowiła następstwo wielokrotnych skarg i wniosków mieszkańców przedmiotowego osiedla. Skargi te były kierowane do różnych organów administracji publicznej, były także rozpatrywane na posiedzeniach Rady Miejskiej. Tak więc WSA uznał, że Starosta zatwierdzając zmianę organizacji ruchu miał podstawy aby twierdzić, że działa w interesie społecznym, przy czym tak pojmowany interes społeczny można było i należało uznać za przeważający nad indywidualnym interesem skarżącego, a "ograniczenie praw skarżącego, jeśli do niego istotnie dochodziło, było więc zgodne z konstytucyjnym standardem proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Sąd pierwszej instancji nie uznał również zarzutu naruszenia art. 87 § 2 Konstytucji RP. Przepisy prawa nie gwarantują bowiem każdemu właścicielowi nieruchomości określonej liczby miejsc postojowych. W jego ocenie miejsca postojowe powinny mieścić się na działce budowlanej, a nie w pasie drogowym drogi publicznej. Ponadto WSA wskazał, że "kolizja norm prawnych, której doszukuje się skarżący nie jest łatwa do rozstrzygnięcia". Zatwierdzanie projektów zmiany organizacji ruchu dokonuje się bowiem na podstawie rozporządzenia z 23 września 2003 r., natomiast miejscowe plany zagospodarowania uchwalane są przez organy gmin (uchwały rady gminy). Tymczasem w orzecznictwie przeważa stanowisko, że akty prawa miejscowego, w tym uchwały o planach zagospodarowania, są równe rozporządzeniom, a zatem według WSA można "bronić stanowiska organu, że zasady ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejsc do parkowania, jako normy typu ogólnego są uchylane, tj. wykluczane ze stosowania w przypadku kolizji ze szczególnymi normami wynikającymi z powołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że opis techniczny zatwierdzonego projektu organizacji ruchu zawiera charakterystykę drogi i ruchu na drodze, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu zawiera szczegółową analizę zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania opartej m. in. na statystyce wypadków drogowych, o której mowa w pkt 5.2.46 załącznika do rozporządzenia w sprawie znaków, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 3) przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 1a i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzenia ruchem, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ zarządzający ruchem prawidłowo postąpił nie odrzucając projektu organizacji ruchu, mimo jego niezgodności z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności pkt. 5.2.46 załącznika do rozporządzenia w sprawie znaków w świetle braku szczegółowej analizy zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania opartej m. in. na statystyce wypadków drogowych, która powinna zostać wyrażona w opisie technicznym, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. 4) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie przez WSA, że zaskarżony akt posiadał opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a także szczegółową analizę zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania opartej m. in. na statystyce wypadków drogowych, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a; 5) przepisów postępowania, tj. 141 § 4 mogących mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie orzeczenia przez WSA w Warszawie, polegające na nie odniesieniu się do zarzutu naruszenia: • § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. w zakresie jakim przepis ten stanowi, że opis techniczny powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze; • § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zw. z: pkt 5.2.46 załącznika do rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 nr 220, poz. 218 ze zm.), dalej jako "załącznik do rozporządzenia w sprawie znaków", przez brak szczegółowej analizy zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania opartej m. in. na statystyce wypadków drogowych; co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 6) przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w z w. z § 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w zw. z pkt 5.2.46 załącznika do rozporządzenia w sprawie znaków, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu zatwierdzającego projekt organizacji ruchu, z uwagi na jego niezgodność z przepisami ww. rozporządzeń, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, określone w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił w nich naruszenie (1) § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia 23 września 2003 r., polegające (w jego ocenie) na błędnym przyjęciu, że opis techniczny zatwierdzonego projektu organizacji ruchu zawiera charakterystykę drogi i ruchu na drodze, (2) § 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, którego to skarżący upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu zawiera szczegółową analizę zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania opartej m. in. na statystyce wypadków drogowych, o której mowa w pkt 5.2.46 załącznika do rozporządzenia w sprawie znaków, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz naruszenie (3) § 8 ust. 2 pkt 1a i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ zarządzający ruchem prawidłowo postąpił nie odrzucając projektu organizacji ruchu. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w sprawie zabrakło szczegółowej analizy zasadności umieszczenia znaku strefa zamieszkania, o której mowa w pkt 5.2.46. rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z tym przepisem ustalenie stref zamieszkania powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m.in. na statystyce wypadków drogowych. Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie projekt organizacji ruchu nie zawiera analizy zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania, a "w opisie technicznym wskazano jedynie, że wprowadzenie strefy zamieszkania jest konsekwencją wprowadzenia oznakowania na ul. Przejazdowej oraz ul. Moniuszki". Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie w miejscu zamieszkania prowadzi działalność gospodarczą, w której zatrudnia pracowników, dojeżdżających do pracy samochodami. Ponadto również jego klienci są użytkownikami samochodów. Wydany przez Starostę akt i postawienie znaku D-40 "strefa zamieszkania" w zasadzie uniemożliwia parkowanie pojazdów w pobliżu posesji skarżącego w zgodzie z przepisami prawa. Ustanowienie strefy zamieszkania oznacza bowiem, że pojazdy mechaniczne mogą być parkowane jedynie tylko w miejscach wyznaczonych odpowiednimi znakami (art. 49 ust 2 pkt 4 p.r.d). W ocenie skarżącego kasacyjnie znacznie utrudnia mu to prowadzenie działalności gospodarczej, a nawet zniechęca potencjalnych klientów. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego analiza zasadności umieszczenia znaku "strefa zamieszkania", powinna ważyć racje wszystkich zainteresowanych podmiotów. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by w trakcie wprowadzania aktem starosty ograniczeń, brano pod uwagę fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie. Brak wnikliwej i szczegółowej analizy, nakazanej przepisami prawa, uzasadniał przyjęcie stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów k.p.a., t.j. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem do postępowania w przedmiocie organizacji ruchu nie stosuje się przepisów k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., co powoduje, że zaskarżone orzeczenie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące wyjaśnienie podjętego przez WSA rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności zaskarżonego aktu, z uwagi na upływ przepisanych prawem terminów. Według bowiem art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt Starosty Powiatu [...] został podjęty w dniu [...] stycznia 2014 r., zatem niewątpliwie upłynął rok od daty jego podjęcia. Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie powołany art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi o uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należało, że przepis ten ma zastosowanie również do aktów wydawanych przez starostę jako organ monokratyczny. Skoro sankcja nieważności bez ograniczenia czasowego odnosi się jedynie do aktów prawa miejscowego, to wydaje się uzasadnione stwierdzenie, że art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. ma zastosowanie również do aktu zatwierdzenia organizacji ruchu, jeżeli od czasu jego wydania upłynął już rok. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. art. 147 § 1 in fine uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.) Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu niedokładność w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, gdyż w sprawie zaskarżony został akt Starosty, natomiast sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku określił, że rozpoznawał skargę na decyzję Starosty, co mogłoby sugerować, że chodzi o decyzję administracyjną w indywidulanej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. art. 1 pkt 1 k.p.a. W treści uzasadnienia wyroku natomiast WSA wskazywał, że przedmiotem skargi jest akt Starosty. Zaistniałą niespójność pomiędzy rubrum wyroku a jego uzasadnieniem należało więc uznać za oczywistą omyłkę pisarską.