II SAB/Wa 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] stycznia 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych). Skarżący J.K. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2017 r.) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wyłączającej wobec niego stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na złożoność sprawy, a w szczególności na konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby i innych dokumentów. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem nr [...], które skarżącemu dostarczono w dniu [...] czerwca 2017 r. poinformował, że ze względu na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy, nie zostanie ona załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem zwrócił się już do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW w celu ustalenia, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne, a nsatępnie zwróci się do IPN i Policji. W tej sytuacji wydanie decyzji nastąpi prawdopodobnym w terminie do [...] października 2017 r. Skarżący J.K. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podstawie art. 37 k.p.a., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lipca 2017 r., zobowiązał się do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego niezwłocznie po otrzymaniu informacji z IPN i Policji. Jednocześnie poinformował go, że organ stoi na straży praworządności. Następnie w dniu [...] września 2017 r. skarżący otrzymał pismo od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w którym wydłużono termin wydania decyzji do [...] stycznia 2018 r. uzasadniając to faktem konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania jego sprawy, co wymagało od organu podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Po raz kolejny organ w piśmie, które doręczono skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r. poinformował, że w sprawie z jego wniosku, została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r., skarżący J.K. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. poprzez naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, orzeczenie, czy bezczynność prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast przedstawił opisany powyżej stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne, prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie na mamy do czynienia z bezczynnością postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzją w rozpoznawanej sprawie o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych, zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sytuacji więc, jeśli skarżący J.K. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., a wniosek ten, w jego ocenie, nie został rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na bezczynność postępowania administracyjnego mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia [...] października 2018 r., nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka zatem jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia poinformowania skarżącego w dniu [...] grudnia 2017 r., że została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania decyzji, organ pozostawał bierny aż do dnia [...] października 2018 r., a więc przez okres 10 miesięcy, kiedy to wydał decyzję w niniejszej sprawie. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. od dnia wniesienia wniosku i od dnia opisanego powyżej pisma organu, nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. prawie 21 miesięcy do złożenia wniosku, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem [...] grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu [...] października 2018 r., nie informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania. Wobec powyższego zasadnym jest również – w ocenie Sądu – wymierzenie organowi grzywny z kwocie, która winna spełnić swoje prewencyjne cele w stosunku do organu. Należy zauważyć również, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Na koniec zaś wskazać należy skarżącemu, że Sąd nie ma podstaw prawnych w zakresie zobowiązania organu do wymierzenia kary pracownikowi winnemu bezczynności w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.