II OSK 1535/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 197/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (następcy prawnego [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.) na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., VII SA/Wa 197/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. z/s w W. (następcy prawnego B. S.A. z/s w W., dalej jako: Spółka) na postanowienie Ministra Infrastruktury z 13 listopada 2017 r., znak: DO.2.6610.290.2016.TJ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] decyzją z 15 lipca 1998 r. odmówił stwierdzenia prawa zarządu Państwowemu Przedsiębiorstwu " [...] " w W. w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha), a w konsekwencji odmówił nabycia przez to przedsiębiorstwo z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i innych urządzeń (pkt a) oraz stwierdził prawo zarządu ww. przedsiębiorstwa w stosunku do niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha), a w konsekwencji stwierdził nabycie przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu z ustaleniem opłaty rocznej z tego tytułu (pkt b). Po rozpatrzeniu odwołania tegoż przedsiębiorstwa od w/w decyzji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 1998 r. Dalej w wyroku VII SA/Wa 197/18 przywołano, że pismem z 14 kwietnia 2014 r. B. S.A. z/s w Warszawie wystąpiła o odtworzenie akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r., w zakresie niezbędnym do umożliwienia wydania odpisów dokumentów "wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ", tj. decyzji nr 3/67 z 26 stycznia 1967 r. w przedmiocie lokalizacji szczegółowej; decyzji z 16 września 1968 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części; decyzji z 8 maja 1967 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę; postanowienia z 7 kwietnia 1966 r. w sprawie wskazania terenu na budowę oraz protokołu odbioru z 29 lipca 1968 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 9 maja 2014 r., znaki: DOI-2-7712-883-DW/14 oraz NK 125658/14, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. Organ naczelny wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, K.p.a.). Wnioskująca o wszczęcie postępowania wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 maja 2014 r. domagając się jego uchylenia oraz wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie odtworzenia akt. Kolejno w wyroku wskazano, że Minister Infrastruktury i Budownictwa powołanym na wstępie postanowieniem z 13 listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 maja 2014 r. Sąd wojewódzki zrekapitulował argumentację organ naczelnego orzekającego w II instancji, który stwierdził, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt konkretnej sprawy może zostać przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy zaginięciu lub zniszczeniu uległa całość lub część akt sprawy. Analiza akt zakończonych decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. wykazała, że są one kompletne, a co za tym idzie nie wymagają w jakimkolwiek stopniu odtworzenia. Natomiast w aktach Wojewody [...] znajdują się kopie nieuwierzytelnione dokumentów, ale nie można stwierdzić braku dokumentów w wyniku ich zaginięcia lub zniszczenia w całości lub w części. Dodatkowo organ naczelny podkreślił, że złożenie do akt konkretnego postępowania administracyjnego przez stronę nieuwierzytelnionych kserokopii określonych dokumentów urzędowych w przypadku, gdy z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała konieczność dodatkowego poszukiwania przez organ oryginałów ww. dokumentów lub ich poświadczonych odpisów, nie przesądza o niekompletności akt administracyjnych, do których te kserokopie zostały złożone. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wbrew zarzutom podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak jest zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do tegoż sądu złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku gdy zaistniały przesłanki do jego prowadzenia, - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 295 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., Ppsa) oraz art. 65 K.p.a. poprzez zaniechanie odtworzenia akt na podstawie przedłożonych przez skarżącą prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które niewątpliwie przyczyniłyby się do załatwienia istoty sprawy, jak również w przypadku posiadania takich kopii, nieprzekazanie właściwemu organowi administracji wniosku skarżącej celem odtworzenia akt. Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w swoim postanowieniu z 9 maja 2014 r. prawidłowo wykorzystał przyznaną mu władzę dyskrecjonalną, wybierając przepisy prawa, które per analogiam będą stosowane do odtworzenia akt administracyjnych. Organ wskazał bowiem, dlaczego przyjął jedno z trzech stanowisk prezentowanych w orzecznictwie za najwłaściwsze i swoją opinię w tej sprawie zamieścił bezpośrednio w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Zdaniem tegoż sądu przepisy Ppsa odnoszące się do odtworzenia akt zostały właściwie zastosowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a później w postępowaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Kluczowym argumentem organu I instancji była opinia, że w rozpatrywanej sprawie odmowa odtworzenia akt jest ze względów faktycznych i prawnych uzasadniona. Przesądza o tym art. 288 Ppsa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej w aktach przedmiotowej sprawy znajdowały się wyłącznie kopie określonych dokumentów, które stanowiły wcześniej załączniki do odwołania Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]" z/s w Warszawie od decyzji Wojewody [...] z 15 lipca 1998 r. Kopie te nie były uwierzytelnione we właściwy sposób, ale też nie było wątpliwości co do ich treści. W takim stanie faktycznym nie zostały zatem spełnione oba wskazane warunki wszczęcia postępowania o odtworzenie akt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa sądowi pierwszej instancji zarzuca się: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą, czego wyrazem było brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi administracji wniosku strony celem odtworzenia akt sprawy, co uniemożliwia skarżącej rozumienie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku, 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że Minister Infrastruktury nie dostrzegając możliwości odtworzenia akt w zakresie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r., znak: GN-5/2-0-760/98, wobec posiadania jedynie nieuwierzytelnionych kopii dokumentów (o których odtworzenie wnosiła skarżąca), niedostatecznie wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie pominięcia kompetencji do przekazania wniosku o odtworzenie akt administracyjnych właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a., które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie podzielenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej zarzutów skarżącej powinien zapaść wyrok uchylający zaskarżone postanowienie i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, z rozważeniem możliwości przekazania wniosku skarżącej o odtworzenie akt administracyjnych do właściwego organu. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu skarżącej odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi administracji wniosku strony celem odtworzenia akt sprawy w sytuacji, gdy organ dysponował kopiami dokumentów, których odtworzeniem strona jest zainteresowana, a które to kopie nie budziły żadnych wątpliwości co do ich treści, uniemożliwia skarżącej rozumienie motywów rozstrzygnięcia tegoż sądu, a w konsekwencji uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną kwestionowanego wyroku. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony nie poinformowały ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line). Skarga nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wobec podnoszenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę braku rozpoznania zarzutu skargi odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi źródłowego wniosku o odtworzenie akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do zarzutu podniesionego w skardze, a sugerującego nakaz przekazania źródłowego wniosku o odtworzenie akt właściwemu organowi, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu określającego właściwość danego organu i go wskazać. Ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej Spółka nie wskazała, jaki organ uznaje za właściwy do tego, by rozpoznać wniosek B. S.A. (poprzednika prawnego Spółki) o odtworzenie pożądanych przez stronę dokumentów. Wniosek źródłowy skierowany do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, został sporządzony przez tego samego pełnomocnika, który obecnie reprezentuje Spółkę, a uprzednio reprezentował jej poprzednika prawnego. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem organu I instancji, nie zawarto zarzutu naruszenia właściwości przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podnoszenie zatem incydentalnie kwestii niewłaściwości orzekających organów, wobec odmowy wszczęcia postępowania, ocenić wypadnie jako niczym nie usprawiedliwiona taktyka procesowa Spółki. Skoro Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając oznaczony wniosek B. S.A., a odnoszący się do odtworzenia akt konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez zniesiony organ – Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, kierując się okolicznością dysponowania przez Spółkę tymi samymi kopiami dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy zakończonej decyzją tego zniesionego organu, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ich odtworzenia, to trafna jest konstatacja sądu a quo, że akta te nie są ani zaginione lub zniszczone. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie dowodzi naruszenia tego przepisu. B. Nie naruszył także sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa, skoro orzekał w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zarzutu naruszenia cyt. przepisu w powiązaniu z uchybieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP bliżej nie rozwinięto, skoro nie wskazano jakiemu innemu organowi Minister Infrastruktury i Rozwoju miałby przekazać wyraźne żądanie wnioskującego podmiotu o odtworzenie akt postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. C. Z tych samych względów chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, jakoby sąd wojewódzki niewłaściwie miał oddalić skargę, pomimo tego, iż organ naczelny z kolei miał niedostatecznie wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie "pominięcia kompetencji do przekazania wniosku o odtworzenie akt administracyjnych właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a.". Sąd pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie wydał wyrok na podstawie akt sprawy, a dochodząc prawidłowo do wniosku o legalności zaskarżonego postanowienia, prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, nie stosując przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. D. Istota sprawy administracyjnej wywołanej żądaniem B. S.A. (poprzednika prawnego Spółki) – jak słusznie ustalił to sąd pierwszej instancji – sprowadzała się do oceny trafności odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt konkretnego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organy obu instancji stwierdziły, że akta tegoż postępowania nie są ani zaginione, ani zniszczone. Wypadnie zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji została oparta o dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a., a rozstrzygnięcie w tym względzie utrzymał w mocy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzutu naruszenia tych zaś przepisów w skardze kasacyjnej nie podniesiono. E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną.