II SA/Po 743/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 – dalej również: ustawa ustrojowa) oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.] – dalej: u.d.i.p.), po rozpoznaniu wniosku Fundacji z siedzibą w [...] (dalej: Fundacja; strona; skarżąca) z dnia 30 maja 2018 r., odmówiło Fundacji udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona przez Fundację decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu 30 maja 2018 r. strona zwróciła się do z wnioskiem, wniesionym za pomocą poczty elektronicznej (e-mail), Fundacja zwróciła się do imiennie wskazanego Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie obejmującym lata 2013-2017 oraz I kwartał 2018 r.: 1. podanie liczby złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołań od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.), z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeknięcie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego); 2. podanie liczby złożonych do Kolegium odwołań od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą z niepełnosprawnością, której niepełnosprawność powstała po ukończenia 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia w przypadku kontunuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej, z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego). Pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Kolegium poinformował stronę, że żądania określone we wniosku z dnia 29 maja 2018 r. dotyczą informacji publicznej przetworzonej i wezwał stronę do wykazania – w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy – istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano stronę, że z uwagi na wskazany we wniosku sposób udostępnienia informacji publicznej Kolegium poniosłoby dodatkowe koszty związane z nakład pracy (koniecznością przekształcenia informacji do formy wskazanej we wniosku). W piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r., wniesionym w analogiczny sposób i skierowanym do Prezesa Kolegium, strona wyjaśniła, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Fundacja podniosła, że jest organizacją pozarządową zajmującą się ochroną praw człowieka, w tym w obszarze równego traktowania, a w ramach tego obszaru jednym z tematów, którym zajmuje się Fundacja są kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawami dotyczącymi równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. Strona wyjaśniła, że poprzez uzyskanie wnioskowanych danych zamierza zbadać praktykę organów zajmujących się sprawami dotyczycącymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym osobom, w szczególności w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium zakwestionowanego w przywołanym w tym piśmie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto strona podniosła, że informacje wskazane we wniosku mają również szczególną doniosłość w kontekście trwającej debaty publicznej nad systemem wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Decyzją z dnia z dnia 25 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w trzyosobowym składzie orzekającym) odmówiło Fundacji udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, stwierdzając m.in., że informacja wskazana we wniosku stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a "nie został wykazany do końca interes publiczny", jak również, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W skardze na decyzję Kolegium Fundacja domagała się uchylenia tej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych, b) art. 7 k.p.a. przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy, c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych, d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 2 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a za jej udzieleniem przemawia szczególny interes publiczny, b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania, d) art. 61 ust. 1 Konstytucji przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona przedstawiła argumenty na ich poparcie, skupiając się na wykazaniu, że za udostępnieniem informacji przetworzonej przemawia istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez Prezesa Kolegium, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tutejszym Sądem zgłosił się pełnomocnik skarżącej, który podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze oraz przedłożył dokument zatytułowany Opinia przyjaciela sądu, przygotowany przez Fundację w sprawie [...] rozstrzyganej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało na podstawie art. 16 [ust. 1] u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na jej wydanie przez skład orzekający, który nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko przyjęte w tym względzie przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyrokach z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1116/17 i 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 997/17 (orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), do której to argumentacji tutejszy Sad odwołuje się w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zastrzeżeniem przewidzianym w ust. 2 art. 16. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie zatem do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane, o których mowa w tym przepisie, stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się jedynie do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i wytwarzających – w ramach tych zadań – informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Z przywołanych przepisów wynika, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej to właśnie prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki WSA: z 17 września 2014 r. II SAB/Gd 97/14, wyr. WSA z 10 marca 2016 r. IV SAB/Po 1/16, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowe kolegium odwoławcze natomiast, które zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeka w składzie trzyosobowym, wydaje decyzje jako organ wyższego stopnia w rozumieniu ustaw Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 ustawy ustrojowej) oraz w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 1 ust. 2 ustawy ustrojowej). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje kolegiom, jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, kompetencji do załatwiania kierowanych do kolegiów wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. informacji publicznych będących w posiadaniu tych jednostek. Organem właściwym w takich sprawach jest prezes kolegium, który jest również dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością danego kolegium. Powoduje to, że również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie prezes kolegium (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy ustrojowej). Z kolei samorządowe kolegium odwoławcze może być w danej sprawie organem właściwym wyłącznie jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. (organ odwoławczy), uprawniony do rozpatrywania sprawy, w której wniesiono do kolegium odwołanie od decyzji wydawanej przez organ niższego stopnia (organ jednostki samorządu terytorialnego). Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie trzyosobowym, czyli przez organ, który jest zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy ustrojowej organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, a nie organem właściwym do załatwiania (w pierwszej instancji) wniosków o udostępnienie informacji publicznej, należało uznać, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji, w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skutkuje to jego nieważnością. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na nieważność decyzji z przyczyn formalnych, Sąd nie oceniał jej pod kątem merytorycznym. Stąd nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym nie oceniał zasadności kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i wykazania przez skarżąca istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tego rodzaju informacji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się następujące kwoty: 200 zł z tytułu uiszczonych kosztów sądowych (wpisu od skargi), 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. poz. 1800, ze zm.).