IV SA/Gl 804/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Toszek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2018 r. nr NPII.4131.1.274.2018 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Toszku uchwałą z 20 kwietnia 2018 r. nr XLVI/388/2018 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek dotyczących wejścia Gminy Toszek w skład związku metropolitalnego w województwie śląskim - Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii przyjętą na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1975 ze zm.) art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 730) oraz uchwały nr XXVI11/302/2013 Rady Miejskiej w Toszku z 30 stycznia 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek, przyjęta na wniosek Burmistrza Toszka unormowała przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek w sprawie wejścia Gminy Toszek w skład związku metropolitalnego w województwie śląskim - Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 maja 2018 r. nr NPII.4131.1.274.2018 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr XLVI/388/2018 Rady Miejskiej w Toszku z 20 kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek dotyczących wejścia Gminy Toszek w skład związku metropolitalnego w województwie śląskim - Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii w części określonej w § 2 jako niezgodnej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 1 ust. 4 pkt 2 - 4 uchwały nr XXVI11/302/2013 Rady Miejskiej w Toszku z 30 stycznia 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano wpierw przepisy leżące u podstaw podjętej uchwały, a następnie zamieszczono stwierdzenie, że istnieje podstawa dla organu stanowiącego Gminy Toszek na podjęcie uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, jednakże Rada Miejska w Toszku już z tej możliwości skorzystała przyjmując uchwałę z 30 stycznia 2013 r. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i zaliczana jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Następnie organ nadzoru przybliżył treść postanowień tej uchwały i przeprowadził analizę jej treści w zakresie podmiotu uprawnionego do zarządzenia konsultacji. Zdaniem Wojewody Śląskiego z obowiązujących unormowań prawnych wynika, że Rada Miejska Toszka mogła przyjąć uchwałę w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych, jednakże jej zasady winien określić organ wykonawczy, co odpowiadałoby postanowieniom uchwały z 30 stycznia 2013 r. W konsekwencji § 2 przedmiotowej uchwały stoi w sprzeczności z postanowieniami aktu wykonawczego do ustawy samorządowej, a mianowicie uchwały z 30 stycznia 2013 r., a zarazem wyczerpuje przesłankę istotności naruszenia prawa uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. Ze wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego nie zgodziła się Gmina Toszek, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim oraz art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że ustalenie szczegółowych zasad przeprowadzenia konsultacji społecznych przynależy do organu wykonawczego gminy a nie organu stanowiącego. Nadto zarzucono naruszenie postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie ma on zastosowanie. W konsekwencji wystąpiono o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że argumentacja, która legła u podstaw wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, a odwołująca się do premii lex superior derogat legi inferiori, winna doprowadzić organ nadzoru do odmiennego stanowiska i uznania, że właściwym w sprawie organem do ustalenia zasad przeprowadzenia konsultacji społecznych jest Rada Miejska w Toszku a nie Burmistrz tego miasta. Nadto w skardze zaznaczono, że w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim brak jest odesłania do przeprowadzenia konsultacji w oparciu o unormowania zamieszczone w ustawie o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i wystąpił o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów zamieszczonych w skardze organ nadzoru nie podzielił ich i podniósł, że w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim zamieszczona jest delegacja dla organu stanowiącego do zarządzenia przeprowadzenia konsultacji społecznych, natomiast nie obejmuje ona zasad ich przeprowadzenia, które przynależą na mocy uchwały z 30 stycznia 2013 r. do kompetencji organu wykonawczego w Gminie Toszek. W końcowej części odpowiedzi organ ten wskazał, że zdecydowana większość gmin województwa śląskiego w analogiczny sposób odczytała obowiązujące regulacje prawne, a uchwały te legły u podstaw wniosku złożonego do Ministra Spraw Wewnętrznych celem utworzenia związku metropolitalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota niniejszego postępowania sprowadza się do tego, że Gmina Toszek uznała, że przeprowadzenie konsultacji społecznych w zakresie wypowiedzenia się co do przystąpienia do związku metropolitalnego odbywa się na podstawie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, a w szczególności art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, natomiast organ nadzoru stoi na stanowisku, że w tym zakresie zastosowanie ma wyłącznie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią uchwały przyjętej przez Radę Miejską w Toszku z 30 stycznia 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Toszek i to na podstawie tych aktów prawnych winno się te konsultacje przeprowadzić. Przy tak występującej rozbieżności stanowisk należy w pierwszej kolejności odwołać się do podstawowych reguł wykładni unormowań prawnych zlokalizowanych w różnych aktach normatywnych i mających różną moc obowiązywania. Ustawa o związku metropolitalnym w województwie śląskim jest aktem szczególnym i wprowadza w stosunku do unormowań obowiązujących w zakresie samorządu terytorialnego w kontekście gmin, unormowania o charakterze specjalnym. Taki charakter tego aktu pozwala uznać, że jest to akt o charakterze szczególnym wobec ustawy o samorządzie gminnym i kierując się jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa lex specialis derogat legi generali przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie posiadają unormowania zamieszczone w ustawie szczególnej czyli o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Dostrzec należy, że ustawa o samorządzie gminnym i przepisy dotyczące zasad przeprowadzania konsultacji społecznych są aktem przyjętym wcześniej, gdyż sama ustawa pochodzi z 1990 r. a przedmiotowy przepis art. 5a tej ustawy dodany został do niej na mocy ustawy o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym z 2 lutego 1996 r. a obowiązuje od 9 czerwca 1996 r., nadto uchwała leżąca u podstaw przeprowadzania konsultacji przyjęta została 30 stycznia 2013 r. Z kolei ustawa o związku metropolitalnym w województwie śląskim przyjęta została 9 marca 2017 r., zatem kierując się kolejną zasadą obowiązującą w wykładni przepisów, a odwołująca się do ich czasowego wprowadzania w życie lex posteriori derogat legi prori, przyjdzie uznać, że przepis później wydany uchyla przepis wcześniej wydany. Kierując się tą zasadą uzyskuje się analogiczne rozwiązanie, a mianowicie, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje unormowanie zamieszczone w ustawie później wydanej czyli w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski odwołuje się do premii lex superior derogat legi inferiori. Z treści tej reguły organ nadzoru wywodzi, że w sprawie tej zastosowanie wskazanej reguły sprowadza się do tego, że organ stanowiący winien przyjąć obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, natomiast organ wykonawczy określić zasady jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu taka interpretacja tej zasady nie jest do przyjęcia i podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze, że w tym przypadku zasada ta potwierdza prawidłowość rozwiązania przyjętego przez skarżącą Gminę. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest trafne stanowisko organu nadzoru, że na mocy obowiązujących unormowań prawnych organ stanowiący Gminy Toszek uprawniony był wyłącznie do przyjęcia uchwały o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, a zasady jej przeprowadzenia winien określić organ wykonawczy kierując się wskazaniami uchwały z 30 stycznia 2013 r. Podkreślić należy, że w przywołanym art. 6 ust. 3 pkt 1 nie ma odwołania się do zasad przeprowadzania konsultacji w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zatem przepis ten stanowi autonomiczną podstawę dla przeprowadzenia konsultacji społecznych i w jednoznaczny sposób wskazuje na organ obowiązany do jej zarządzenia, a tym samym określenia zasad przeprowadzenia. W konsekwencji uznać należy, że wszystkie wymienione podstawowe zasady interpretacji przepisów mające zastosowanie w sprawie doprowadzają do identycznego rozstrzygnięcia, a mianowicie, że w sprawie tej zastosowanie mają unormowania zawarte w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim, zatem te, które legły u podstaw uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru. W świetle powyższego za zasadny uznać należy postawiony zarzut naruszenia postanowień art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przedmiotowej uchwale nie można zarzucić naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchyla ten akt. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. mr