II OSK 561/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mietków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 72/18 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Mietków z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XXIX/198/2017 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Domanice oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 72/18 uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Mietków z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XXIX/198/2017 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Domanice (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 5 pkt 1-3, § 7 pkt 2 lit. a i b, § 10 pkt 1 i 2 oraz załącznika graficznego nr 1 dla terenów oznaczonych RM, UT, RU/WS zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 2 do tej uchwały dla terenu oznaczonego MN w części dotyczącej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz zasądził od Gminy Mietków na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji podzielił w całości zarzuty zawarte w skardze Wojewody Dolnośląskiego co do istotnego naruszenia art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: Pw) polegającego na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie ustalenia granic i sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Skoro z powyższych przepisów wynika, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią tereny wyłączone spod zabudowy, nie można zdaniem Sądu przewidzieć możliwości zabudowy terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. 2. Gmina Mietków wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: upzp), poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności części uchwały, bez precyzyjnego wskazania szczegółowych zapisów, podlegających stwierdzeniu nieważności podczas, gdy rozstrzygnięcie "w części dotyczącej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią" jest zbyt ogólne i stwarza trudności w ustaleniu, jaka część uchwały podlega stwierdzeniu nieważności a jaka pozostaje w mocy, b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: Pusa), poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale przytoczył stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów tego stanowiska, c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej, przejawiające się w zbadaniu zaskarżonej uchwały pod kątem celowości i funkcjonalności przyjętych w niej rozwiązań, a więc w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, d) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: usg) w związku z art. 28 ust.1 upzp poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, przy jednoczesnym braku uzasadnienia do uchylenia konkretnej części uchwały, a wada ta w ocenie skarżącego kasacyjnie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, e) art. 147 § 1 Ppsa w zw. art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 usg poprzez błędne przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego, bez wskazania przez Sąd I Instancji z jakimi konkretnie określonymi przepisami prawa uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności i bez wykazania, że sprzeczność ta wynika wprost z treści tych przepisów, f) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa i w zw. z art. 28 ust.1 upzp wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym a hipotezą, i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego przy jednoczesnym braku ich samodzielnego sprecyzowania i jednoznacznego określenia przez Sąd I instancji, a w szczególności przy braku wykazania istotnego naruszenia zasad sporządzania tego planu, istotnego trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie, g) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 usg w zw. z art. 28 ust.1 upzp, przez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż jej podjęcie stanowiło działanie organu na podstawie i w granicach prawa, a tym samym skarga podlegała w całości oddaleniu; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88a ust. 3 i art. 88l ust. 1 Pw poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeśli na części działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to cała działka winna stanowić teren bezwzględnie wyłączony spod zabudowy, b) art. 88l ust. 2 Pw poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że już na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów związanych z ochroną przeciwpowodziową wydawane w ówczesnym stanie prawnym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 upzp poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ograniczenia uprawnień organów gminy dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, działaniem nadzorczym Wojewody nie znajdującym oparcia w obowiązującym w chwili wydania uchwały stanie prawnym a wywodzonym z wewnętrznego pisma urzędowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie kształtowanie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią musi mieć na celu ochronę ludzi i mienia przed powodzią. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp w procesie planowania przestrzennego uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przepis ten w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego korespondował z art. 88a ust. 4 Pw, który stanowił, że ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z norm tych wynika podstawowa dyrektywa interpretacyjna wskazująca jaki jest cel ustaleń planistycznych na terenach zagrożenia powodzią. Dopuszczanie zabudowy na tych terenach w planie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi celami. 3.3. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzuty naruszenia art. 88I ust. 2 Pw oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 upzp. Kompetencja planistyczna gminy nie ma bowiem charakteru absolutnego. Ograniczenie tej kompetencji wynika z norm ustawowych, w tym przypadku z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 88I ust. 1 i 2 Pw (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1983/18). 3.4. Sądowi I instancji nie można przypisać błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 88l ust. 2 Pw. Zgodnie bowiem z art. 88I ust. 1 Pw na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Przepis art. 88I ust. 1 Pw wprost zakazywał budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczał lokalizowanie zabudowy na tych terenach (art. 88I ust. 2). Skoro zaś art. 88l ust. 2-6 ww. ustawy w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określał organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 art. 88I Pw, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiadał kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. A zatem, zakaz ustanowiony w art. 88I ust. 1 Pw, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć bezpośrednie odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zakazy, o których mowa w art. 88I ust. 1 Pw m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, muszą być uwzględnione już na etapie uchwalania planu miejscowego (por. wyroki NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1530/14, z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2954/18). 3.5. W świetle powyższego bezzasadne jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88a ust.3 i art. 88l ust.1 Pw. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w zakresie, w jakim ustalono sprzeczne z prawem przeznaczenie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. 3.6. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp wskazanie zakwestionowanych ustaleń planu jest wystarczająco precyzyjne. 3.7. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. Niezależnie od przytoczenia stanowiska organu nadzoru co jest obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę, Sąd I instancji jasno wyartykułował swoje stanowisko w sprawie. Jak wynika z poprzedzających rozważań materialnoprawnych, nie odpowiada rzeczywistości zarzut badania uchwały pod względem celowości i funkcjonalności. Podstawę zakwestionowania określonych ustaleń planu stanowiła sprzeczność z normami art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88I ust. 1 i 2 Pw. 3.8. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty procesowe, opierające się na tezie o prawidłowym stanowisku materialnym organu gminy. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 usg, art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa. Podkreślić należy, że do zasad sporządzania planu należy m.in. norma art. 15 ust. 2 pkt 7, a jej naruszenie polegało na nieuwzględnieniu zakazu określonego w art. 88I ust. 2 Pw. 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.