II SA/Go 619/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] stycznia 2018r. A.J. zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie: - kopii delegacji Burmistrza A.B. - ostatni rok kadencji 2013/2014 do momentu pełnienia funkcji przez obecnego Burmistrza; - kopii delegacji Burmistrza P.M., cały rok 2017 od 01.01.2017 do 31.01.2018 r. A.B. 01.01.2013 – 31.11.2014 r.". Pismem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Zastępca Burmistrza poinformował wnioskodawczynię, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania szczegółowej analizy i wyboru dokumentów (w kontekście wskazanych we wniosku wymagań) połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie informacji określonych środków osobowych i finansowych (informacja przetworzona). Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego organ wezwał A.J. do uzasadnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma - poprzez wskazanie dlaczego udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Burmistrz - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 K.p.a. - odmówił udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że A.J. pomimo upływu terminu określonego w piśmie z [...] stycznia 2018 r., nr [...], nie wyjaśniła, dlaczego wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje zestawieniem informacji których dotyczy wniosek A.J.. Sporządzenie wszystkich żądanych delegacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania szczegółowej analizy i wyboru dokumentów (w kontekście wskazanych we wniosku wymagań dotyczących kilku lat), połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie informacji określonych środków osobowych i finansowych. Zdaniem organu żądane przez wnioskodawczynię informacje mają charakter informacji przetworzonych. Zatem konieczne było rozważenie, czy udostępnienie wskazanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do wskazania powodów dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, zatem należało uznać, że nie występuje żaden interes publiczny w uzyskaniu przez A.J. żądanych informacji przetworzonych, a udostępnienie informacji ma służyć jej prywatnym, bliżej nieokreślonym celom. Od powyższej decyzji odwołała się A.J., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż kopie delegacji stanowiły informację publiczną przetworzoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że analizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podobnie jak organ pierwszej instancji, uznało, że informacja publiczna o którą wnioskowała odwołująca jest informacją publiczną przetworzoną. Zdaniem SKO uzyskanie dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. Choć pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Ponadto jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., posiadać będzie osoba, która występować będzie o informację publiczną obiektywnie istotną z punktu widzenia społeczeństwa, a więc informacje np. mogące bezpośrednio potwierdzić istnienie jednoznacznie negatywnych nieprawidłowości w działaniu sfery publicznej. Szczególny interes publiczny obejmuje nieprawidłowości w działaniu sfery publicznej. Szczególny interes publiczny obejmuje również udostępnienie informacji, które pozwalają w sposób niewątpliwy na efektywne gospodarowanie środkami publicznymi. Jednakże - zdaniem SKO - nie odnosi się on do wniosków w materii, której istotność dla społeczeństwa wydawać się może sporna. W związku z tym, że - mimo wezwania odwołująca nie wykazała, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, prawidłowo wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A.J.. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji oraz SKO niesłusznie uznały, że delegacje służbowe są informacją przetworzoną. Skarżąca wskazała, że wcześniej Burmistrz udostępnił delegacje a teraz odmawia udostępnienia, podając, że są to informacje przetworzone. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ pierwszej instancji, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, a skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do wskazania powodów dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – dalej NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Sąd podziela poglądy wyrażone w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, w których przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji nie wykazał, aby wnioskodawczyni żądała udostępnienia informacji przetworzonej. Ani na podstawie pisma z [...] stycznia 2018 r., nr [...], informującego skarżącą, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji SKO nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Tymczasem pismo informujące skarżącą o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenie, że nie dysponuje on zestawieniem informacji których dotyczy wniosek a sporządzenie wszystkich żądanych delegacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania szczegółowej analizy i wyboru dokumentów (w kontekście wskazanych we wniosku wymagań dotyczących kilku lat), połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie informacji określonych środków osobowych i finansowych, jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonych przez organ zasad gromadzenia informacji, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Podsumowując należy stwierdzić, że organy nie przedstawiły przekonywujących argumentów, iż żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Dlatego taka kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącą ani przez Sąd. Bez bliższych informacji nie sposób stwierdzić czy istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Uchybienie powyższe miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyroki NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zauważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a więc dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.