VII SA/Wa 2379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu O. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018r, Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...] WINB ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania H.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące drewnianej wiaty usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu u rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż H. J. wystąpiła do PINB dla [...] "o kontrole samowoli budowlanej na działce przy ul. [...] w granicy działki [...] obr. [...]. Na sąsiedniej działce w jej granicy został wybudowany garaż z użytkowym tarasem". W dniu [...].05.2018 r. uprawniony pracownik PINB dla [...] dokonał oględzin dobudowanego garażu z użytkowym tarasem ustalając, że "na terenie działki przy ul. [...] w [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem w zabudowie bliźniaczej. Od strony wewnętrznej drogi osiedla wybudowano drewnianą wiatę składającą się z 6 drewnianych słupów 20 x 20 cm, podciągów drewnianych 40 x 15 cm, dachu drewnianego o wymiarach zewnętrznych 6,11 m x 5,24 m. Wysokość od poziomu terenu do spodu dachu wynosi 2,76 m. Odległość słupów w osiach w kierunku południowym wynosi 5,80 m. W kierunku północnym 4,54 m. Wiata nie związana z budynkiem. Na działce nie ma drugiej wiaty. Dach przedmiotowej wiaty wyłożony jest deską drewnopodobną. Bezpośrednio na dach wiaty z budynku nie ma dostępu, a jedynie przez schody (16 stopni) z terenu zielonego. Na deskach istnieją barierki drewniane o wysokości 94 cm. S. i O. S. oświadczyli, że wiata nie jest żadnym tarasem użytkowym. Barierki zostały wykonane celem bezpieczeństwa podczas usuwania śniegu. Okazali zgłoszenie budowy wiaty garażowej drewnianej o wym. 6 x 5,20 m do Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...]z dnia [...].05.2016 r. z adnotacją o jego wycofaniu w dniu [...].5.2016 r. w H. J. podniosła, że zgłoszenie z dnia [...].05.2016 r. nie zawierało rysunku szkicu obrazującego planowaną wiatę. Brak jest informacji, że wiata będzie posiadała użytkowy taras z odrębnymi schodami wejściowymi. Pismem z dnia [...].05.2018 r. PINB dla [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie drewnianej wiaty usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące drewnianej wiaty usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. J. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż jak wynika z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez PINB dla [...] na działce przy ul. [...] w [...] znajduje się wiata garażowa o płaskim dachu wyłożonym deską drewnopodobną na krawędziach którego to dachu zamontowano barierki drewniane o wysokości 94 cm i na który, z poziomu gruntu prowadzą schody o 16 stopniach zaopatrzone również w drewnianą barierkę. H. J. w pismach do organu, w tym w odwołaniu podnosi, że dach jest użytkowany jako taras, przedstawiając na uzasadnienie powyższego dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy przywołał art. 29 ust. 1 pkt. 2c w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym - budowa " (...) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 nr powierzchni działki" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Podczas kontroli PINB dla [...] ustalił wymiary wiaty na 6,11 m x 5,24 m. Zatem powierzchnia zabudowy w/w wiaty wynosi około 32 m2. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż inwestor mógł bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej wybudować wiatę. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego brak obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też czy nie narusza przepisów (w tym techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), o czym stanowią przepis art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 Prawa budowlanego, gdyż rolą organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy wiata na budowę której nie potrzeba pozwolenia ani zgłoszenia nie narusza przepisów prawa miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego PINB dla [...] przedwcześnie umorzył prowadzone postępowanie uznając, że dach omawianej wiaty nie jest użytkowany. Tymczasem ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na dachu wiaty znajdują się doniczki z roślinnością, dach ten został wyłożony deskami drewnopodobnymi i zaopatrzony w barierki ochronne o wysokości 0,94 m. Na dach można dostać się schodami bezpośrednio z terenu gruntu. Wszystkie te okoliczności w ocenie organu odwoławczego mogą świadczyć o zamiarze użytkowania dachu jako tarasu. Ponadto do akt organu wojewódzkiego zostało przedłożone oświadczenie mieszkańców osiedla przy ul. [...] z którego wynika, że dach omawianej wiaty użytkowany jest w celach wypoczynkowych jako taras. W ocenie organu odwoławczego niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu dokumentacji strony skarżącej, którą należy włączyć do materiału dowodowego. Ustalenie w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania jest niezbędne do dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej w oparciu o właściwy stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powinien rozważyć protokolarne zebranie zeznań świadków stron postępowania celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie funkcji tarasu, bądź przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz świadków. Poczynienie dokładnych ustaleń w tym zakresie jest istotne dla sprawy, gdyż w przypadku uznania, że mamy do czynienia z tarasem, to na uwadze należy mieć § 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria. taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa". W związku z powyższym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego uzupełnić materiał dowodowy o dodatkowy materiał dowodowy np. z przesłuchania świadków. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. PINB dla [...] powinien mieć również na uwadze dyspozycję art. 89 § 2 Kpa, zgodnie z którą rozprawa administracyjna jest obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem się wykluczają w całości lub w części oraz gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia rozbieżności dotyczących stanu faktycznego. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wykraczającej poza dyspozycję art. 136 Kpa, należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. S. i O. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca podnieśli, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i właściwie ustalił stan faktyczny uznając, iż sporny obiekt to "drewniana wiata". Zdjęcia i oświadczenie dołączone do akt sprawy przez H. J. na etapie postępowania przed [...]WINB, mające na celu wykazanie, że dach omawianej wiaty jest użytkowany, w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie dają również podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji. Dla poparcia prawidłowego zdefiniowania spornego obiektu przez PINB, wskazali na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 roku, pod sygn. akt: II OSK 1220/15 z którego wynika, że taras [...] nie posiada definicji legalnej, a w języku potocznym opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Takie rozumienie tego pojęcia występuje również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdzie § 12 stanowi w ust. 5 pkt 1, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Taras stanowi więc całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem. W konsekwencji brak jest także podstaw, aby zgłoszony przez skarżącego wolnostojący obiekt o drewnianych i ażurowych ścianach, nie związany w żaden sposób trwale z innym budynkiem uznać za taras. Z treści decyzji PINB dla [...] wynika jednoznacznie, iż wybudowany obiekt to "wiata", o drewnianej konstrukcji, składająca się z 6 drewnianych słupów, podciągów drewnianych, dachu drewnianego z balustradą oraz schodów prowadzących z terenu zielonego na dach wiaty. Wyraźnie jest ponadto określone, iż wiata nie jest związana z budynkiem, a na dach wiaty nie ma dostępu bezpośrednio z budynku mieszkalnego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji wykazują bez cienia wątpliwości, iż sporny obiekt: Nie jest budynkiem mieszkalnym, Nie jest związany z budynkiem mieszkalnym, Nie ma możliwości wejścia na dach wiaty bezpośrednio z budynku mieszkalnego. Stanowi wiatę Żadne z powyższych ustaleń nie zostało zakwestionowane przez [...]WINB. W świetle powyżej przytoczonych okoliczności fakt, iż organ I instancji odmówił racji twierdzeniom zgłaszającej H. J., jakoby sporny obiekt stanowił "taras", jest ze wszech miar zgodny z prawem. Nie ma bowiem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Wszelkie środki dowodowe, wykazujące ewentualne wykorzystywanie dachu wiaty w celach dekoracyjnych, czy też mające na celu wykazanie, iż w określonych okolicznościach ewentualnie mogli krótkotrwale przebywać na nim ludzie, pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ I instancji prawidłowo zdefiniował rodzaj spornego obiektu, a sama zgłaszająca H. J. nigdy nie wywodziła, jakoby wiata była budynkiem mieszkalnym. Zdaniem skarżących okoliczności, jakie wskazane są w zaskarżonej decyzji [...]WINB, a jakie zdaniem organu II instancji powinny być dodatkowo wyjaśnione przez PINB, pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Zastosowanie przez organ II instancji, w niniejszej sprawie, art. 138 § 2 k.p.a. jest bezzasadne i bezpodstawne, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. została wydana bez naruszeniem przepisów postępowania i nie pozostał żaden aspekt sprawy, jaki należałoby jeszcze wyjaśnić. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla sprawy, zostały przez organ I instancji wyjaśnione. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2018r, Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą po rozpatrzeniu odwołania H. J. od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące drewnianej wiaty usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] – uchylona została w całości zaskarżona decyzja i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od decyzji tej skarżący wnieśli skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu- sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. uznając, że sprzeciw nie jest zasadny. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl ww. art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie rozstrzyga tak jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy gdyż nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. W niniejszej sprawie dokonując oceny w takim też zakresie, sąd stwierdza, że [...] WINB nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie [...] WINB uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wskazał organowi I instancji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mianowicie wskazał, że należy w sposób jednoznaczny ustalić przedmiot postępowania przy uwzględnieniu dokumentacji fotograficznej złożonej przez H. J., którą to dokumentację należy włączyć do materiału dowodowego. Ustalenie w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania jest bowiem niezbędne do dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej w oparciu o właściwy stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie funkcji tarasu powinien uzupełnić materiał dowodowy o dodatkowe dowody w postaci przesłuchania świadków bądź przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz świadków. Zdaniem organu odwoławczego poczynienie dokładnych ustaleń w tym zakresie jest istotne dla sprawy, gdyż w przypadku uznania, że mamy do czynienia z tarasem, to na uwadze należy mieć § 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria. taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa". [...] WINB zwrócił organowi I instancji uwagę na fakt, iż przedwcześnie umorzył prowadzone postępowanie uznając, że dach omawianej wiaty nie jest użytkowany. Tymczasem ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na dachu wiaty znajdują się doniczki z roślinnością, dach ten został wyłożony deskami drewnopodobnymi i zaopatrzony w barierki ochronne o wysokości 0,94 m. Na dach można dostać się schodami bezpośrednio z terenu gruntu. Wszystkie te okoliczności w ocenie organu odwoławczego mogą świadczyć o zamiarze użytkowania dachu jako tarasu. Ponadto do akt organu wojewódzkiego zostało przedłożone oświadczenie mieszkańców osiedla przy ul. [...] z którego wynika, że dach omawianej wiaty użytkowany jest w celach wypoczynkowych jako taras. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że brak obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia lub też, czy nie narusza przepisów (w tym techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), o czym stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia wskazanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 § 1 kpa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.