II OSK 1799/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1887/18 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr DZ.WPA-1.4351.20.2018.2.PM w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lutego 2018 r. nr 40/2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1887/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr DZ.WPA-1.4351.20.2018.2.PM w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Dębicy, po rozpatrzeniu wniosku A. K., przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], położonej w D. przy ul. R. W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy – 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej ul. L., a w ramach obsługi w zakresie komunikacyjnej ustalono dojazd do terenu inwestycji – z drogi serwisowej w pasie drogi publicznej – ul. L. projektowanym zjazdem, który winien spełniać wymagania jak dla zjazdów indywidualnych i warunki widoczności określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Projekt decyzji przedstawiono zarządcy drogi krajowej celem uzgodnienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. nr 40/2018 odmówił uzgodnienia projektu decyzji projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zakwestionowanym w sprawie postanowieniem Generalny Dyrektor utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest zlokalizowana w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi krajowej nr [...], natomiast w ramach przebudowy tej drogi w jej pasie drogowym została wybudowana dodatkowa jezdnia (droga serwisowa). Przedmiotowa linia zabudowy jest zlokalizowana w odległości ok. 15 m od zewnętrznej krawędzi drogi serwisowej, co nie odpowiada wymogowi zawartemu w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Ponadto organ powołał się na brak wskazania w decyzji istniejącej komunikacji działek z drogą publiczną. Wyjaśnił, że działka nr [...] nie posiada urządzonego zjazdu z drogi krajowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł A. K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu obliczania, który czyni nieruchomość bezużyteczną; art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym do zachowania odległości pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a zewnętrzną krawędzią jezdni (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) należy brać pod uwagę drogę serwisową. Droga ta leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, stosownie do § 8a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Nie jest zatem drogą samoistną, tylko częścią drogi krajowej i podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Sąd wskazał także, że przedmiotowa nieruchomość nie jest skomunikowana z drogą publiczną (brak zjazdu indywidualnego). Zdaniem Sądu dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Zatem skarżący powinien w pierwszej kolejności wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi krajowej o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do nieruchomości. Dopiero po uzyskaniu ww. zezwolenia i wybudowaniu zjazdu, będzie mógł wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną złożył A. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że wskazana w postanowieniu droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, a w następstwie tego błędne zastosowanie powołanego przepisu; art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu obliczania, który czyni nieruchomość bezużyteczną; art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi. Ponadto zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 26 września 2016 r. nr 313/2016 oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z 2 czerwca 2009 r. znak: G.V-7724-3/23/09; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ dwóch różnych decyzji w tożsamym stanie faktycznym. W uzasadnieniu wskazano, że odległość do linii zabudowy powinna być liczona od jezdni głównej, a nie od jezdni dodatkowej – będącą w ocenie Sądu i organu drogą serwisową stanowiącą kolejną jezdnię w ramach drogi głównej. W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro ww. droga serwisowa jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nie mają do niej zastosowania przepisy art. 43 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy, to brak jest podstaw do stosowania do nich tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Odnosząc się do kwestii związanej z brakiem dostępu do drogi publicznej, skarżący kasacyjnie podniósł, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Pismem z 14 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Podtrzymał też stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej i przedstawił dodatkową argumentację na jej poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie w piśmie z 14 lutego 2022 r. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna - Generalny Dyrektor w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest sposób obliczania odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m w przypadku drogi krajowej, poza terenem zabudowanym (pkt 3 lit. a). Zgodnie z art. 4 pkt 5 tej ustawy, użyte w ustawie określenie "jezdnia" oznacza część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Drogą jest natomiast – w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 powołanej ustawy). Podkreślenia wymaga, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie odwołuje się do pojęcia "pasa drogowego", lecz do "jezdni" drogi danej kategorii. W niniejszej sprawie w pasie drogi krajowej nr [...] wybudowano dodatkową jezdnię tzw. drogę serwisową, która służy obsłudze lokalnego ruchu terenów sąsiadujących z terenem drogi głównej. Droga ta spełnia parametry techniczne drogi gminnej i przeznaczona jest dla ruchu lokalnego, aby ograniczyć liczbę wyjazdów i zjazdów na jezdnie drogi głównej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi głównej, a nie od krawędzi pasa drogowego tej drogi. Przemawia za tym zarówno treść w/w przepisu jak i treść § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 8a w/w rozporządzenia, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Oznacza to, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa tzw. serwisowa, które maja różne parametry techniczne i różne funkcje. I właśnie z tych względów sytuowanie obiektów od tych jezdni jest zróżnicowane. To, że jezdnia drogi głównej jak i jezdnia drogi serwisowej zaliczane są do pasa drogowego drogi głównej w sensie funkcjonalnym, nie daje podstaw do obliczania odległości określonych w art. 43 ustawy o drogach publicznych, tak jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnicze znaczenie ma bowiem rola, przeznaczenie oraz funkcja poszczególnych jezdni. Skoro jezdnia tzw. serwisowa przeznaczona jest dla obsługi ruchu lokalnego przyległych terenów i ma parametry techniczne drogi gminnej, to do sytuowania obiektów budowlanych należy stosować odległość 15 metrów od krawędzi jezdni drogi gminnej. Oznacza to, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi głównej wynosi 25 metrów, a od krawędzi jezdni drogi gminnej 15 metrów. Mając na uwadze powyższą argumentację zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest w pełni uzasadniony. Bezsporne jest, że przedmiotowa działka położona jest bezpośrednio przy drodze serwisowej, która ma status drogi gminnej. W takiej sytuacji działka ta ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu zarówno art. 145§1 k.c., art. 93 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Postanowienie Sądu Najwyższego z 29.05.2020 r. V CSK 624/19, wyrok NSA 17.01.2014 r. I OSK 1521/12). W tych okolicznościach nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji o braku dostępu do drogi publicznej, skoro działka graniczy bezpośrednio z drogą gminną. Natomiast co do lokalizacji zjazdu to musi on spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t .j. Dz. U. 2016 poz. 124). Te kwestie będą jednak rozpatrywane na etapie pozwoleń na budowę zjazdu i planowanej inwestycji. Natomiast na etapie warunków zabudowy inwestor winien jedynie hipotetycznie wykazać czy teren inwestycji prawnie i faktycznie ma dostęp do drogi publicznej. Skoro o warunki zabudowy może się ubiegać podmiot, który nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tym bardziej nie musi wykazywać prawa do realizacji zjazdu do takiej nieruchomości. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. ani art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja Wojewody Podkarpackiego, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie dotyczyła warunków zabudowy, ale wypłaty odszkodowania, natomiast postanowienie Generalnego Dyrektora odnosiło się do ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji położonej na innej nieruchomości. Akty te nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora z dnia 12 lutego 2018 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.