IV SAB/Wa 369/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku T. B. z dnia 26 listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. B. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. T. B., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika wniósł za pośrednictwem organu do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu złożonego wniosku w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Z akt sprawy wynika, iż skarżący powyższy wniosek złożył do organu w dniu [...] listopada 2017 roku. Z uwagi, iż zawierał on braki formalne, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. cudzoziemiec został wezwany przez Wojewodę, w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione w dniu [...] stycznia 2018 r. W dniu [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał w dniu [...] marca 2018 roku. W dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w sprawie do organu II instancji, które do dnia wniesienia skargi i nadal nie zostało przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznane. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez załączenie do akt sprawy, min. umowy z pracodawcą będącej podstawą do wykonywania pracy, potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, zapewnionego miejsca zamieszkania oraz dokumentów potwierdzających rok doświadczenia zawodowego na stanowisku montera systemów suchej zabudowy, zgodnie z wymaganiami stawianymi kandydatom na ww. stanowisko określonymi w informacji starosty. Ww. wezwanie zawierało informację o terminie załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r. Pomimo upływu niemal 8 miesięcy od dnia złożenia, organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania wniosku i nie rozpoznał wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tymczasem cudzoziemiec składając wniosek nie załączył żadnych dokumentów potwierdzających okoliczności, na które powołuje się we wniosku.Tym samym, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik cudzoziemca został wezwany do ich uzupełnienia. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła bezczynność czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w miesiącu maju 2018 r. w porównaniu do maja 2017 wzrosła o 44,28 %, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 485,84 %. NIezasadny jest wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, czy ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Wskazał bowiem na okoliczność, iż pełnomocnik skarżącego będący pełnomocnikiem profesjonalnym nie uzupełnił wniosku cudzoziemca o dokumenty niezbędne do wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem cudzoziemca, pomimo że winien był je złożyć wraz z przedmiotowym wnioskiem. Niezałączenie dokumentów potwierdzających okoliczności zawarte we wniosku uniemożliwiło wydanie przez tut. organ decyzji merytorycznej w sprawie. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco- represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w WArszawie z dnia 19 maja 2017r.IV SAB/Wa 294/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), czy też nie. Zatem zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszej kolejności do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] listopada 2017 roku do Wojewody [...] wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od daty wniesienia ww wniosku do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, mimo upływu blisko 7 miesięcy od daty wniesienia skargi a blisko rok do dnia wydania niniejszego orzeczenia, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej bezczynności raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia tj. do dnia [...] sierpnia 2018 roku, pismem z dnia [...] czerwca 2018 roku, kiedy skarżący w dniu [...] czerwca 2018 roku wniósł za pośrednictwem organu przedmiotową skargę. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Przepis art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie Sądu problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy i nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy również uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego - cudzoziemca w rozstrzygnięciu legalizacji jego pobytu na terytorium RP. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, termin do załatwienia sprawy - nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, to został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. NIe zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody co do niekompletności wniosku, albowiem brak niezbędnych załączników, o których dołączenie organ zobowiązywał pełnomocnika skarżącego, nie uniemożliwił organowi wydanie rozstrzygnięcia, w tym wypadku np. negatywnego dla skarżącego z uwagi na brak niezbędnych dokumentów. Jednakże stosowne czynności winne były zostać przez organ podjęte a nie pozostawione na bliżej nieokreślony okres. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że bezczynność Wojewody [...] ma rażący charakter, skoro organ trzykrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie - jeden raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, zobowiązując po raz kolejny do złożenia dokumentów (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. W ustalonej sytuacji, powyższa suma w kwocie [...]zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.