II OSK 2756/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1113/18 w sprawie ze sprzeciwu A. P. i P. P. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia działań naprawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz A. P. i P. P. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1113/18 po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym oddalił sprzeciw A. P. i P. P. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia działań naprawczych. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2016 r., nr: [...], którą nakazano "podjęcie niezbędnych działań naprawczych dla inwestycji obejmującej budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w konstrukcji drewnianej na działce o nr. ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]", położonej w centralnopołudniowej części obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bieszczady (PLC180001), stanowiącego jednocześnie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 405/17 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci artykułów 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a.". "Sposób sformułowania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].07.2016 r. był dalece nieprecyzyjny i w wielu miejscach nader ogólnikowy". Zatem "nie było (...) oczywiste jakiej treści ustalenia poczynił w istocie organ I instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu odwoławczego, że w toku postępowania prowadzonego w I instancji "nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy na działce o nr. ew. [...] (...) występowało siedlisko przyrodnicze, stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 (łąkowe) i czy miało miejsce oddziaływanie na to siedlisko spornej inwestycji" oraz że "organ I instancji nie przeprowadził oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonych przez biegłych opinii", a jedynie "ograniczył się (...) do zacytowania ich obszernych fragmentów". "Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał za niecelowe poczynienie szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, zaznaczając w odpowiedzi na skargę, że mogłaby zostać wydana decyzja na niekorzyść inwestorów". W ocenie Sądu organ odwoławczy "w pierwszej kolejności zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a.", przy czym "wynik (...) ustaleń poczynionych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, pozwalałby dopiero na konkluzję, czy zachodziły przesłanki do zastosowania § 2 art. 138 k.p.a.". Ponownie rozpoznając sprawę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] lipca 2016 r., którą nakazano "podjęcie niezbędnych działań naprawczych dla inwestycji obejmującej budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w konstrukcji drewnianej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]", oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Osobami zobowiązanymi do podjęcia wskazanych działań byli: A. P. i P. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku podjęcia działań naprawczych, w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142, ze zm.) na działce inwestycyjnej. W świetle tego przepisu jest on nakładany gdy działania, mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, przewidzianego w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy, oceniając materiał dowodowy, skonstatował, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji naprawczej (ustalono zdarzenie w postaci działania bez wymaganego zezwolenia, czy innej decyzji oraz wystąpienie stosownego skutku). Przy tym uznał, że niezbędne są środki dalej idące niż wynikało to z decyzji organu I instancji tj. przywrócenie stanu poprzedniego. W świetle wytycznych, sformułowanych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 405/17, wobec treści art. 139 K.p.a. – zdaniem Sądu I instancji, zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w tym kontekście zarzut naruszenia art. 138 § 2 w powiązaniu z treścią art. 138 § 1, czy art. 12 § 1 K.p.a. upatrywany w braku wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji kasatoryjnej, nie jest w sprawie uzasadniony. Sąd I instancji wskazał, że skarżący wadliwość kwestionowanej decyzji upatrują w istocie w błędnym - w ich ocenie - ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, czego następstwem miałoby być bezpodstawne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą zarówno zagadnienia legalności zrealizowanego budynku (jego faktycznej funkcji) jak i skutków zagospodarowania samej działki w kontekście ewentualnej likwidacji chronionego siedliska oraz cech zagospodarowania terenów przyległych (czy są lub mają być -wobec postanowień planu miejscowego – zurbanizowane). Spór dotyczy także oceny, czy zrealizowane działania wyczerpują przesłanki dla wydania decyzji naprawczej, w kontekście ewentualnych skutków dla obszaru Natura 2000, oraz jaki miałby być zakres koniecznych działań naprawczych. Zdaniem Sądu I instancji, zagadnienia te wykraczają poza zakres tej sprawy, gdzie przedmiotem oceny Sądu może być wyłącznie, czy - przy ustalonym przez organ stanie faktycznym, wobec wskazanych przezeń uwarunkowań prawnych - zachodziły przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. W danym przypadku takowe wystąpiły. W tej sytuacji Sąd I instancji wskazał, że nie przeprowadzał dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów. Dotyczyły one bowiem aspektów sprawy w kontekście jej uwarunkowań faktycznych - jaki był rzeczywisty stan na działce inwestycyjnej. Sąd I instancji wskazał, że nie jest uprawniony do gromadzenia dodatkowych dowodów, np. w drodze wystąpienia o określoną informację do urzędu administracji publicznej. Wykraczałoby to poza granice postępowania dowodowego, zakreślone art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalne byłoby przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu, przedłożonego przez strony postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o brak prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, czy przywołania podstawy prawnej orzekania. Z jego treści wynika jednoznacznie, jakie regulacje i stan faktyczny miał na uwadze organ, orzekający w danej sprawie. Czy jego wnioski i oceny były prawidłowe nie może być natomiast przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie - wobec wniesienia sprzeciwu. Nie może być także oceniony przez Sąd zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. określających przesłanki wydania decyzji naprawczej, bowiem zdaniem Sądu I instancji kwestie te wykraczają poza ramy tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. P. i P. P. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa przez oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a postępowanie dowodowe wymagało tylko uzupełnienia, dając podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ w pełni zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Według art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo odwołania to prawo żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Wynika to zarówno z przyjętej zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego) i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Od tej reguły obowiązku rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza wyjątki stanowiąc, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wyznaczone w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i przesłanka koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą wystąpić łącznie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142). Na podstawie zapisanego w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organ I instancji ustalił stan faktyczny i na tej podstawie ustalił działania naprawcze. Nie można z założenia przyjęcia bardziej restrykcyjnych działań naprawczych wyprowadzić podstawy do odstąpienia od obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez organ odwoławczy. Nie do przyjęcia jest wykładnia takiego stosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dla obejścia zakazu wynikającego z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wielokrotne wykorzystywanie w sprawie regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dla uchylenia się od ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasady ogólne, w tym zasadę ogólną szybkości (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ odwoławczy obowiązany był dokonać pełnej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.