I SA/Wa 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej oddala skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki z o.o. R. P. z siedzibą w T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia odwołującej się spółce na prowadzenie domu pomocy społecznej o nazwie Dom Pomocy Społecznej "R. P." w T. przy ul. D. [...], przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku. Decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na nieruchomości położonej w T. przy ul. D. [...], której właścicielem jest T. W., posadowiony jest 5 kondygnacyjny budynek, wykorzystywany pierwotnie do działalności hotelarskiej. Budynek ten, umową z [...] grudnia 2016 r. wynajęty został spółce z.o.o. "R. P." w T. na czas nieoznaczony, a ta wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Wojewody K. o wyrażenie zgody na prowadzenia w nim domu pomocy społecznej dla [...] osób w podeszłym wieku. W wyniku przeprowadzonej [...] stycznia 2017 r. przez organ kontroli budynku ustalono, że w znajduje się w nim [...] pokoi ([...] pokoi jednoosobowych i [...] dwuosobowych), każdy z łazienką. Stwierdzono jednakże, że łazienki te nie były w pełni przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Kontrolujący wskazywali mianowicie na zbyt wąskie drzwi wejściowe do nich ([...] cm) i niewielką powierzchnię użytkową ([...] łazienek miało pow. [...] m2) - co utrudnia dogodne korzystanie i przemieszczanie się w tych pomieszczeniach osobom na wózkach lub przy pomocy chodzika. Wskazywali nadto na brak poręczy przy toaletach oraz wyposażenie miejsc prysznicowych w brodziki, uniemożliwiające korzystanie z nich przez osoby o ograniczonej sprawności ruchowej. Zwracali uwagę, że do potrzeb niepełnosprawnych były dostosowane jedynie [...] łazienki ogólnodostępne ([...] na parterze i [...] na piętrze). Ponownie przeprowadzona [...] marca 2017 r. kontrola budynku wykazała, że zwiększono do [...] liczbę ogólnodostępnych łazienek dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zlokalizowane one zostały na poszczególnych kondygnacjach – [...] na parterze i [...] na każdym piętrze. Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, Wojewoda K., działając na podstawie art. 22 pkt 3 i art. 57 ust. 1 pkt 3, ust. 2-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o Pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), decyzją z [...] kwietnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2017 r., odmówił wydania spółce z o.o. R. P. zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w T. przy ul. D. [...], przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku. Jako przyczynę odmowy organy podawały brak możliwości świadczenia w tak urządzonym budynku usług na poziomie standardu w zakresie warunków sanitarnych, gdyż obiekt wyposażony jest w zbyt małą liczbę łazienek przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, w stosunku do wskazanej we wniosku ilości jego mieszkańców domu. Odwoływały się przy tym do treści § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964 ze zm.), zgodnie z którym budynek przeznaczony na dom pomocy społecznej spełnia wymagany standard w zakresie warunków sanitarnych, jeżeli posiada łazienki i toalety przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Podnosiły przy tym, że osoby o ograniczonej sprawności winy mieć taką samą swobodę dostępu do łazienek i toalet, jak osoby sprawne, a nowo powstające domy pomocy społecznej muszą być w pełni przygotowane do świadczenia usług wskazanych w § 5 powyższego rozporządzenia, w tym do zaspokajania potrzeb bytowych ich mieszkańców m.in. w zakresie warunków sanitarnych. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślał, że standardy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz przywołanym rozporządzeniu określają wymogi minimalne w zakresie warunków bytowych, jakie musi spełniać obiekt, w którym mieści się dana placówka. Przepis zaś § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia należy odczytywać łącznie z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c. To natomiast, że nie wszystkie osoby przyjmowane do domu pomocy społecznej będą poruszały się na wózkach (co podnosiła w odwołaniu spółka), nie oznacza, że nie powinno się im zapewnić godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Zwracał nadto uwagę na spektrum osób do jakich dedykowane są usługi świadczone w domach pomocy społecznej, odwołując się w tym względzie do art. 54 i 56 ustawy o pomocy społecznej. Stąd wymóg, aby organizacja takich domów, zakres i poziom świadczonych w nim usług uwzględniały w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa jego mieszkańców oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (art.55 ust. 2 powołanej ustawy). Na decyzję Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej R. P. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej oraz § 46 i § 80 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że budynek przeznaczony na Dom Pomocy Społecznej w T. przy ul. D. [...] nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, w sytuacji braku podstaw do takich twierdzeń. Zdaniem skarżącej z żadnego z przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ani innych przepisów nie wynika, żeby liczba łazienek przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych odpowiadała liczbie osób znajdujących się tam. Zwracała jednocześnie uwagę, że dom pomocy społecznej nie jest domem tylko dla osób niepełnosprawnych, a zwłaszcza poruszających się na wózkach. W tego typu domach w większości lokatorami są osoby sprawne ruchowo, niewymagające bezpośredniej opieki i samodzielnie poruszające się. Zapisy w ustawie o domach pomocy społecznej wskazują wprawdzie na konieczność przystosowania łazienek i toalet dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Jednak z definicji osoby niepełnosprawnej nie wynika, że każda osoba niepełnosprawna porusza się na wózku. W związku z czym przystosowanie łazienek i toalet dla osób niepełnosprawnych nie oznacza, że maja one wszystkie być przystosowane dla osób poruszających się na wózkach, czyli posiadać większą powierzchnie oraz szersze drzwi. Spółka podkreślała także (odwołując się do pisma P. Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] maja 2017 r.), że obiekt w którym miał być zlokalizowany dom pomocy społecznej, spełnia warunki jako budynek użyteczności publicznej przeznaczony na stały pobyt ludzi przewidziane w § 46 oraz 80 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w zaświadczeniu z [...] czerwca 2016 r. stwierdził zaś, że roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z projektem budowlanym i warunkami decyzji na budowę z [...] listopada 2015 r. oraz obowiązującymi przepisami. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty, wniosła ona o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zezwalającej jej na rozpoczęcie prowadzenia domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w sprawie dotyczącej udzielenie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Tryb postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej określają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 poz. 964 ze zm.) dalej "u.p.s.". Zezwolenie takie po myśli art. 57 ust. 2 tej ustawy wydaje wojewoda właściwy ze względu na położenie domu. Ma to zaś miejsce po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej (art. 57 ust. 4 u.p.s.) Uzyskania takiego zezwolenia, zgodnie z ust. 3 art. 57 u.p.s., uzależnione jest z kolei od spełnienia przez podmiot o nie występujący warunków określonych w ustawie; standardów o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2, a także złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Standardy do których odsyła ww. przepis dotyczą wymogów świadczenia usług i organizacji domu pomocy społecznej z uwzględnieniem w szczególności wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności. Standardy te doprecyzowane zostały w wydanym na podstawie art. 57 ust. 8 u.p.s., rozporządzeniu Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 964 ze zm.). Obejmują one zaś zarówno minimalny poziom i jakość czynności profesjonalnie przygotowanego personelu domu pomocy społecznej, jak i wymagania o charakterze rzeczowym - lokalowym, wyposażenia, układu architektonicznego, zabezpieczenia socjalnego, odzieży, posiłków, utrzymania czystości oraz higieny. W zakresie warunków sanitarnych ustalone one zostały w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowiącym, że dom uznaje się za spełniający warunki, jeżeli: a) liczba łazienek zapewnia możliwość korzystania z każdej przez nie więcej niż pięć osób, a w przypadku toalet przez nie więcej niż cztery osoby; jeżeli liczba osób leżących przekracza 50% ogólnej liczby mieszkańców domu, dopuszcza się zmniejszenie liczby tych pomieszczeń o 25%, b) łazienki i toalety są przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) w nowo powstającym domu na pokój przypadają jedna toaleta oraz łazienka, w której wyposażeniu znajduje się wanna lub prysznic. Treść normatywna tego przepisu nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego mianowicie wprost, że w nowo powstałych domach (a takim miał być Dom Pomocy Społecznej "R. P." w T.) jedna toaleta i łazienka o wskazanym wyposażeniu powinna przypadać na jeden pokój, oraz że muszą one być dostoswane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Przy jednoczesnym zapewnieniu ustalonej przez prawodawcę minimalnej ilości tego rodzaju pomieszczeń w stosunku do liczby przyszłych mieszkańców. Cytowanego wyżej § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych pkt 4 ust. 1 tego paragrafu. Inny zaś sposób jego rozumienia nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Przyjmując zatem taką jego wykładnię, Minister Rodziny i Polityki Społecznej przepisu owego - wbrew temu co twierdzi skarżąca - nie naruszył. To natomiast jakie wymogi musi spełniać łazienka oraz toaleta, aby mogła być uznana za przystosowaną do potrzeb osób niepełnosprawnych, ustalone zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Tak więc winna być w nich zapewniona m.in. przestrzeń manewrowa o wymiarach co najmniej 1,5 x 1,5 m, zainstalowane uchwyty ułatwiających korzystanie z urządzeń higienicznosanitarnych (§ 86 ust. 1 rozporządzenia). Drzwi do tego rodzaju pomieszczeń powinny mieć natomiast szerokość minimum 0,9 m (§ 85 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). W § 81 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano zaś, że kabina natryskowa zamknięta, z urządzeniami przystosowanymi do korzystania przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich, powinna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 2,5 m2 i szerokość co najmniej 1,5 m oraz być wyposażona w urządzenia wspomagające, umożliwiające korzystanie z kabiny zgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że w budynku, w którym miał powstać Dom Pomocy Społecznej "R. P." przeznaczonym do pobytu [...] osób w podeszłym wieku, do potrzeb osób niepełnosprawnych dostosowane jedynie [...] ogólnie dostępnych łazienek. Potwierdzają to protokoły z jego oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2017 r. (k. [...] akt administracyjnych) oraz [...] marca 2017 r. (k.[...] akt administracyjnych), a okoliczność ta co do zasady nie jest przez skarżącą kwestionowana. To niedostosowanie odnosi się przede wszystkim do szerokości drzwi wejściowych do łazienek (mających szerokość [...] m) oraz zbyt małej, z punku widzenia potrzeb osób przemieszczające się na wózkach inwalidzkich czy korzystających z pomocy chodzików, powierzchni użytkowej łazienek. Jak bowiem stwierdzono [...] z nich miało powierzchnię zaledwie [...] m2. Jeśli przy tym wziąć pod uwagę, że w budynku tym przygotowano łącznie [...] pokoje, w których docelowo miało zamieszkać łącznie [...] osób, oczywistym jest, że z powodu tak niewielkiej liczby łazienek dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, standardu w zakresie warunków sanitarnych, wyznaczonego § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r budynek ów nie spełniał. To z kolei implikuje wniosek, że prowadzenie w tej lokalizacji domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku, było prawnie niedopuszczalne. Nie zostałaby by bowiem w takich warunkach zagwarantowana jego mieszkańcom przy świadczeniu usług właściwa ochrona oraz poszanowanie przynależnej im godności czy intymności - czego wymaga art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. A przynajmniej ochrony tych dóbr osobistych w stosunku do każdego z potencjalnych mieszkańców, w zależności od stanu sprawności fizycznej, byłaby realizowana na zróżnicowanym poziomie. O ile bowiem sprawni ruchowo mieszkańcy domu pomocy społecznej mieli by zapewniony nieskrępowany dostęp do urządzeń sanitarnych w warunkach zapewniających im minimum prywatności, to osoby mające tę sprawność ograniczoną, zmuszone byłyby do korzystania z takich urządzeń wyłącznie w nielicznych i zlokalizowanych na różnych kondygnacjach łazienkach ogólnodostępnych. Takie ich traktowania byłoby wobec nich nie tylko poniżające, ale nosiło wręcz znamiona niedopuszczalnej dyskryminacji. Bez znaczenia, z punktu widzenia dopełnienie standardu dotyczącego warunków sanitarnych, ma podnoszony przez spółkę argument, że nie wszystkie przebywające w placówce osoby muszą być niepełnosprawne, a sama niepełnosprawność nie zawsze oznacza dysfunkcję ruchową i poruszanie się na wózku. Skoro bowiem w zakresie omawianego standardu § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia z 2012 r. stanowi o obowiązku przystosowanie łazienek i toalet do potrzeb osób niepełnosprawnych, bez dookreślenia tej niepełnosprawności, to zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy założyć należy, że był to zabieg celowy. W konsekwencji przewidziany w tym przepisie obowiązek odczytywać należy jako nakaz przystosowania wymienionych pomieszczeń, w sposób umożliwiający swobodne z nich korzystanie przez osoby o jak najszerszym spektrum tej niepełnosprawności, a więc także takie, które poruszają się na wózkach. Tym bardziej, że oczywistym jest, iż stan pensjonariuszy tego rodzaju placówek (osób w podeszłym wieku, schorowanych) z upływem czasu bardzo często prowadził będzie do zmniejszenia ich sprawności fizycznej, a przez to konieczność korzystania z różnego rodzaju urządzeń wspomagających ich codzienne funkcjonowanie (chodzików, lasek, wózków). Minimalny zaś standard w zakresie świadczonych usług (odnoszący się także do warunków sanitarnych), musi być zachowane przez cały okres ich pobytu w placówce. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie budynek przy ul. D. [...] w T. owego standardu nie spełniał, a zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej uwarunkowane było jego dochowaniem (art. 55 ust. 2 u.p.s.), to udzielenie takiego zezwolenia wnioskującej o nie spółce nie mogło być w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych udzielone. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie, Wojewoda ., jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie naruszyli prawa. To z kolei, że budynek wzniesiony został zgodnie z projektem budowlanym i przy zachowaniu warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2015 r. – czego ani organy, ani Sąd nie kwestionuje - dla oceny możliwości prowadzenia w nim domu pomocy społecznej nie mogło mieć istotnego znaczenia. Przywoływane zaś w skardze § 46 i § 80 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie dotyczy kwestii, które stanowiły przedmiot rozstrzygania w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie nie były w nim stosowane. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje bowiem zagadnienie zabezpieczenia budynków w indywidualną i centralną instalację ciepłej wody. Drugi zaś dotyczy kubatury łazienek z wentylacją grawitacyjną. Stąd zarzuty naruszenia tych przepisów uznać należy za całkowicie chybione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.