IV SA/Wa 1983/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego P. M. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także "Prezes Wód Polskich/Prezes WP"), po rozpatrzeniu odwołania S. W. (dalej "Skarżącego") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (dalej "Dyrektor RZGW" albo "Dyrektor") z [...] grudnia 2017 r. nr [...], odmawiającej zwolnienia Skarżącego z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, utrzymał decyzję Dyrektora RZGW w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa Wód Polskich zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z [...] września 2017 r. Skarżący wniósł do Dyrektora RDZGW o zwolnienie na podstawie art.88l ust.2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1121), dalej "Prawo wodne z 2001 r.", od zakazów, o których mowa w ust.1 w/w przepisu, wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wznoszenia obiektów budowlanych - w odniesieniu do inwestycji pn. "Zespół budynków usługowych dla obsługi ruchu turystycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", zlokalizowanej na działce o nr [...] obręb K., gm. D. (dalej także odpowiednio: "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. W toku postępowania Dyrektor zwrócił się do Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. (dalej "Zarząd MiUW") o zajęcie stanowiska w sprawie. Pismem z 10 października 2017 r. Zarząd wydał negatywną opinię, wskazując, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zagrożonym okresowym podtapianiem i zalewaniem. 3. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor odmówił żądanego zwolnienia, wskazując na następujące okoliczności: • rzędna wody o prawdopodobieństwie przewyższenia 1% na jeziorze K. wynosi 1,15 m n.p.m.; • rzędne istniejącego terenu na działce o nr [...], obręb K., wynoszą średnio ok. 0,6 - 0,7 m n.p.m., • rzędne drogi przylegającej do ww. działki wynoszą ok. 0,6-0,7 m n.p.m.; • planowana inwestycja znajduje się na obszarze chronionym wałem przeciwpowodziowym IV klasy technicznej, przeznaczonym do ochrony użytków rolnych; wał nie chroni w pełni terenów przyległych do jeziora Kopań przed powodzią, gdyż od strony północnej nie został dowiązany do wysokiego terenu (wał kończy się w terenie o rzędnej ok. 0,6 m n.p.m.); • teren planowanej inwestycji jest odwadniany przez melioracyjną stację pomp Kopań przystosowaną do odwadniania użytków rolnych, teren ten może być okresowo podtapiany i zalewany; • teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, jest obecnie nieuzbrojony oraz praktycznie niezabudowany. Dyrektor podkreślił aktualność mapy zagrożenia powodziowego. Jednocześnie wskazał, że wystąpienie na jeziorze K. maksymalnych stanów wód o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1%, o rzędnej wynoszącej 1,15 m n.p.m. może doprowadzić do zalania terenu planowanej inwestycji warstwą wody o głębokości ok. 0,45 - 0,55 m, a maksymalnie nawet do 0,75 m. W przypadku wystąpienia powodzi może również zostać zalana położona w sąsiedztwie analizowanej nieruchomości droga dojazdowa wodą o głębokości ok. 0,45 - 0,55 m. Może to uniemożliwić samodzielną ewakuację z terenów zagrożonych powodzią w wypadku jej wystąpienia i konieczność zaangażowania dodatkowych sił i środków na przeprowadzenie akcji ratunkowej. Ponadto zaznaczono, że Zarząd MiUW wydał negatywną opinię w przedmiocie lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości nowych inwestycji budowlanych, wskazując na dodatkowe koszty związane z eksploatacją przepompowni, utrzymującą poziom wód na polderze zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. 4. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora, zarzucając w którym zarzucono naruszenie przepisów art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że na polderze Kopań dla działki o nr [...] organ wydał w maju 2016 r. pozytywną decyzję. Ponadto Dyrektor, dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią, powinien zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, zgodnie z dyspozycją art. 88 l ust. 3 Prawa wodnego. Zarzucono także pominięcie pisma – opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2016 r. W toku postępowania odwoławczego Strona przedstawiła także kopie decyzji Dyrektora z [...] maja 2016 r. zwalniającej od zakazów określonych w art. 881 ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji polegającej na budowie osiedla drewnianych domków letniskowych na działce o nr [...], obręb ewid. Kopań, gm. [...], a także kserokopię decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r., zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej łąk kl. V pochodzenia organicznego o powierzchni 0,0794 ha, stanowiących działkę o nr [...] w obrębie Kopań, gm. [...], a także decyzji Dyrektora z [...] maja 2016 r., zwalniającej od zakazu wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, przy realizacji robót wykonywanych w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla domków letniskowych oraz restauracji na działce o nr 386 w obrębie [...], gm.[...]. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Prezes WP rozpatrzył odwołanie Skarżącego od decyzji Dyrektora RZGW, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał w szczególności, co następuje: Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale polega ona także na zarządzaniu ryzykiem powodziowym, przez co rozumiane jest ograniczanie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W decyzji wskazano, ze zgodnie z dokumentacją wnioskową w ramach przedmiotowej inwestycji planuje się budowę pięciu parterowych budynków rekreacji indywidualnej z poddaszem użytkowym, o powierzchni zabudowy 19,8 m2 każdy, o wymiarach zewnętrznych 4,5 m x 4,4 m, z poziomem posadzki parteru przyjętym na rzędnej 1,30 m n.p.m. Planowane jest także podniesienie terenu działki do rzędnej 1,20 m n.p.m., jak również infrastruktura techniczna obejmująca m.in. wykonanie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i energetycznej, budowę nawierzchni utwardzonych (chodników, dojść i miejsc parkingowych, których planuje się na rzędnej 1,25 m n.p.m., jak również wykonanie od strony działki o nr 39/154 murku betonowego, który miałby wystawać ok. 40 cm ponad poziom terenu. Jednocześnie Nieruchomość, na której planowana jest Inwestycja, w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat. Rzędna wody o prawdopodobieństwie przewyższenia 1% na jeziorze Kopań wynosi 1,15 m n.p.m. Organ II instancji podkreślił, że niezależnie od wymogów nakładanych przez uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – który jak zauważono, został sporządzony na długo przed zaktualizowaniem map zagrożenia powodziowego – wszelkie inwestycje planowane na tych obszarach muszą uzyskać zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l i nie mogą pogarszać poziomu ochrony przez zagrożeniem powodziowym. Organ II instancji wskazał, że działka na której planowana jest Inwestycja w przypadku wystąpienia wysokich stanów wody na jeziorze Kopań, której rzędna wynosi 1,15 m n.p.m., teren analizowanej działki może zostać zalany warstwą wody o głębokości od 0,35 m do 0,75 m. Ponadto teren działki znajduje się pomiędzy innymi zagrożonymi zalaniem działkami. Utrudniałoby to przeprowadzenie samodzielnej akcji ewakuacyjnej. W ocenie Prezesa, planowane podniesienie terenu działki oraz posadzki budynków planowane na rzędnej 1,3 m. n.p.m. nie stanowią wystarczającego zabezpieczenia przed ewentualnością zalania, a dodatkowo wody powodziowe mogą w sposób gwałtowny oddziaływać na konstrukcję zabudowań. Ponadto zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Zdaniem organu należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Powódź może bowiem spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko skarżącego, ale także dla turystów przebywających na omawianym terenie (a zwłaszcza tych z niepełnosprawnościami i mającymi ograniczone możliwości poruszania się), którzy mogą nie być świadomi istniejącego zagrożenia i nie znać specyfiki tego terenu. Odnosząc się do podnoszonej przez Wnioskodawcę kwestii wydania decyzji o zwolnieniu z zakazu prowadzenia robót budowlanych dla inwestycji planowanych na sąsiednich działkach, Prezes wskazał, że były one wydane w toku osobnych postępowań administracyjnych, w których oceniane były inne stany faktyczne. Udzielenie zgody mogło wynikać z innych warunków lokalizacyjnych – np. bliskości drogi ewakuacyjnej, a także z innego stanu prawnego – np. sprzed opublikowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia pismo IMGW z dnia 15 kwietnia 2016 r. Prezes wskazał, że dotyczyło ono innej inwestycji, planowanej na innej działce, a zatem również jest to zarzut nierelewantny w przedmiotowym postępowaniu. W kwestii zaś niezasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w niniejszej sprawie zaznaczono, że dzieje się to w przypadkach wątpliwych, a przedmiotowa sprawa do takich nie należała z uwagi na to, że organ był w stanie na podstawie dostępnych dowodów i materiałów ustalić istotne dla sprawy okoliczności. Podsumowując wskazaną argumentację, organ II instancji uznał, że przedmiotowa Inwestycja nie może uzyskać zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l Prawa wodnego, albowiem może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego. IV. Pismem z dnia W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora. Podniesione zostały zarzuty naruszenia: • art. 88l ust. 2 Prawa Wodnego, poprzez odmowę zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88 l ust. 1 ww. ustawy w sytuacji, gdy istniały przesłanki do dokonania zwolnienia oraz brak wskazania przez organ w jako sposób realizacja Inwestycji utrudni ochronę przed powodzią; • art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz poprzez brak podania przyczyny odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznymi prawnym w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego w odniesieniu do inwestycji znajdujących się na działkach w obrębie Kopań, gmina [...]; • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; • art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi się on kierował; • art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżący uzasadniając swoje zarzuty w pierwszej kolejności podkreślił, że w projekcie Inwestycji zostały uwzględnione rozwiązania służące zapobieżeniu negatywnych skutków ewentualnego wystąpienia powodzi, w postaci podwyższenia terenu oraz planowaniu postawienia zabudowy na rzędnej 1,3 m. n.p.m. Jednocześnie zarzucono organowi, że nie odniósł się do tych okoliczności i w żaden sposób nie zbadał, czy planowane środki są wystarczające, a priori uznając, że nie są. Głównym zarzutem Skarżącego stała się okoliczność wydania przez organ I instancji inwestycjom planowanym na sąsiadujących z należącą do niego działką wnioskowanych zwolnień od zakazów przewidzianych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Skarżący podkreślił, że skoro działki bezpośrednio sąsiadujące z jego Nieruchomością są sukcesywnie zabudowywane, większymi niż planowane przez niego budynkami, to brak jest podstaw, aby w ramach uznania administracyjnego odmawiać zwolnienia od zakazów planowanej przez niego Inwestycji. Zaznaczył, że w toku postępowania przedstawił wydawane przez organ I instancji decyzji o zwolnieniu z zakazów wobec inwestycji polegających na budowie domków rekreacyjnych, restauracji, że były to zwolnienia wydawane w IV kwartale 2017 r. Zdaniem Skarżącego, organy postąpiły w niniejszej sprawie w sposób całkowicie dowolny, pomijając tożsamość stanu faktycznego i prawnego oraz nie uzasadniając w żaden sposób, czym spowodowane byłoby utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym w przypadku planowanej przez niego Inwestycji i gdzie leży różnica w porównaniu do inwestycji, które od zakazów zostały zwolnione. Podniesiono, że organ nie oparł się na żadnych konkretnych danych wskazując na wzrost kosztów reagowania na ewentualne zagrożenie powodziowe. Podkreślono, że nie został zbadany faktyczny układ komunikacyjny umożliwiający ewakuację w przypadku powodzi. Zarzucono także, że zawyżony został poziom rzędnej wody powodziowej – 1,15 m. n.p.m. wobec przedziału 0,5-0,8 m. n.p.m. w stosunku do działek sąsiednich. Skarżący zaznaczył także, że zabudowa rekreacyjna nie ma być wykorzystywana w sposób ciągły, a jedynie okresowy. Ponadto teren ten jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany pod zabudowę rekreacyjno-turystyczną. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego odejścia od utrwalonej praktyki, Prezes wskazał, że organy administracji zobowiązane są rozpatrywać każdą sprawę oddzielnie i niezależnie od innych prowadzonych postępowań, choćby i w podobnym stanie faktycznym. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 listopada 2018 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji administracyjnych, stanowisk organów administracji oraz map obrazujących stan zagospodarowania terenu działek sąsiadujących z należącą do niego nieruchomością. Podniósł, że: (-) inwestorzy którzy uzyskali pozytywne decyzje w przedmiocie zwolnienia z zakazu (decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]) posiadają działki niżej położone niż teren inwestycji skarżącego (działka skarżącego ma rzędną 0,8 metra a działki tamtych inwestorów 0,6 metra), (-) w/w działki są położone w odległości około 150 metrów od działki Skarżącego, (-) w obu przedłożonych decyzjach organ powołał się na pismo zastępcy Dyrektora ds. Państwowej Służby Hydrologiczno – Meteorologicznej Osłony Lotnictwa Cywilnego – Głównego Synoptyka Meteorologicznego z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym stwierdza się, że działka znajduje się poza zasięgiem obszaru zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie przewyższenia 1%, (-) działka Skarżącego znajduje się w takiej samej sytuacji faktycznej, jak działki których dotyczyły zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji wskazaną wyżej decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.88l ust.2 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z art.545 ust.4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1566 z późn. zm.), dalej "Prawa wodnego z 2017 r.", było zwolnienie Skarżącego z przewidzianych w art.88l ust.1 Prawa wodnego zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w związku z planowaniem przez Skarżącego realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynków usługowych dla obsługi ruchu turystycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Rozpatrzywszy odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podzielił stanowisko Dyrektora, iż na przeszkodzie do udzielenia żądanego zezwolenia stoi niespełnienie się w sprawie koniecznego do tego wymogu, wynikającego z art.88l ust.2 Prawa wodnego z 2001 r., w postaci nieutrudniania przez wykonane prace lub czynności zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu w/w ocena Prezesa WP jest przedwczesna, albowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości, dotyczących stanu faktycznego sprawy. 2. W myśl art. 9 ust. 6c Prawa wodnego z 2001 r. przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się, m.in.: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 13c przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Przepis art.88l ust.1 Prawa wodnego z 2001 r. ustanawia generalny zakaz wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, wskazując przykładowo m.in. (w pkt 1), iż chodzi o wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Jednocześnie w przepisie art.88l ust.2 przewidziano możliwość uzyskania zwolnienia od w/w zakazów ("Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.). Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle. Nadto, z przepisu tego wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest ochrony przed powodzią (wyrok NSA z 5.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3379/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, z przytoczonej wyżej treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią, nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (wyrok WSA z 16.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2825/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). 3. Prezes WP przyjął, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego teren planowanej inwestycji spełnia kryteria terenu szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat (art.9 ust.1 pkt 6 lit.c ppkt a Prawa wodnego z 2001 r.). Organ podniósł w tym kontekście, że: (-) rzędne terenu inwestycji wynoszą od 0,4 m n.p.m. do 0,8 m n.p.m., (-) rzędna wody o prawdopodobieństwie przewyższenia 1% na jeziorze Kopań wynosi 1,15 m n.p.m., (-) w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1%, której rzędna wynosi 1,15 n n.p.m., teren inwestycji może zostać zalany warstwą wody o głębokości od 0,35 m do 0,75 m, (-) w przypadku wystąpienia wody Q1% zalane zostaną również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, która może zostać zalana wodą o głębokości ok. 0,45 – 0,55 m, (-) zalaniu mogą ulec również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję, w tym droga dojazdowa, co utrudniałoby ewentualną ewakuację. Odnotować w tym kontekście należy, iż w toku postępowania odwoławczego, a także przed tutejszym Sądem, Skarżący przedstawił kopie dwóch ostatecznych decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2016 r. (wydanych na rzecz innych inwestorów), orzekających o zwolnieniu z zakazów, o których mowa w art.88l ust.1 ustawy, na potrzeby realizacji na działkach położonych w stosunkowo niedalekiej odległości od działki Skarżącego (chodzi o działki nr ew. [...] oraz nr [...]) inwestycji zbliżonych charakterem do inwestycji, którą planuje Skarżący. Z treści w/w decyzji wynika, iż o pozytywnym rozstrzygnięciu przesądziło w obu przypadkach przedłożenie przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy opinii stwierdzających, iż w/w działki znajdują się poza zasięgiem obszaru zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie przewyższenia 1% opracowanego w ramach wariantu W0 w PZRP. Stwierdzić należy, iż co do zasady trafnie wskazał organ odwoławczy, iż fakt pozytywnego rozpatrywania w przeszłości spraw o podobnym przedmiocie przez organy właściwe w zakresie art.88l ust.2 Prawa wodnego z 2001 r., nie obliguje w/w organów do traktowania tak wydanych rozstrzygnięć jako automatycznego ukształtowania sztywnej linii orzeczniczej, od której nie można by w późniejszym czasie odstąpić w szczególności w następstwie zweryfikowania przez organy skuteczności dotychczas prowadzonej polityki przeciwpowodziowej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że: (-) priorytet w tym zakresie należy przyznać oczywistej potrzebie zabezpieczenia interesu społecznego o doniosłym znaczeniu, jakim jest ochrona ludności przed skutkami powodzi, (-) ze w/w postulatem łączy się obowiązek bieżącego analizowania zagrożeń i oceny skuteczności rozwiązań dotąd stosowanych, (-) ocena ta może uzasadniać zmianę wcześniejszego podejścia bardziej liberalnego na podejście rygorystyczne. W/w uprawnienie organu nie może jednakże uzasadniać dowolności przy orzekaniu w przedmiocie udzielania zezwoleń, o których mowa w art.88l ust.2 Prawa wodnego z 2001 r., a przede wszystkim nie zwalnia organów z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego nie tylko w kontekście decydującej dla udzielenia zezwolenia przesłanki "nieutrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym", ale w pierwszej kolejności w kontekście tego, czy w świetle dokładniejszej analizy dany teren planowanej inwestycji istotnie spełnia kryteria terenu szczególnego zagrożenia powodzią. Odnotować zatem należy, iż: (-) Skarżący powołuje się na istnienie wysokiego prawdopodobieństwa tego, iż z racji niedużego oddalenia terenu planowanej przez niego inwestycji od działek objętych decyzjami Dyrektora RZGW z 2016 r., teren ten, tak jak wspomniane działki, również znajduje się poza zasięgiem obszaru zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie przewyższenia 1%, (-) w celu ustalenia tej okoliczności Skarżący wystąpił do Prezesa WP (pismem z dnia 30 marca 2018 r.) o wystąpienie o stosowną opinię Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy również w jego sprawie (której to czynności organ odwoławczy nie podjął). W/w wątek sprawy nie został przez Prezesa WP dostatecznie wyjaśniony, co nie pozwala na uznanie, iż wszystkie aspekty stanu faktycznego sprawy zostały dostatecznie zbadane. W szczególności, poza ogólnie sformułowanym stwierdzeniem, iż w świetle art.88l ust.3 Prawa wodnego z 2001 r. występowanie o wnioskowaną przez Skarżącego opinię jest wyłącznie fakultatywne, nie zaś obligatoryjne a jednocześnie sprawa nie budzi wątpliwości, organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonujący, iż występowanie o przedmiotową opinię jest na gruncie niniejszej sprawy istotnie bezprzedmiotowe (w sytuacji, w której wstępna ocena zdecydowanie przemawiałaby za takim wystąpieniem, zważywszy na powołane wcześniej precedensy). W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonujący, iż stan faktyczny niniejszej sprawy różni się na tyle istotnie od występującego w sprawach, będących przedmiotem przedłożonych przez Skarżącego decyzji z 2016 r., iż uzasadnia to odstąpienie od pozyskania dowodu w postaci stosownej opinii metorologicznej. Ponadto Skarżący zaznaczył, co wynika również ze złożonych przez niego mapy oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że należąca do niego działka ma najlepszy dostęp do drogi, co faworyzowałoby go w przypadku ewentualnej konieczności przeprowadzenia ewakuacji. 4. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Wód Polskich winien w szczególności ponownie rozważyć ewentualne zwrócenie się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o wydanie opinii dotyczących ewentualnego zagrożenia powodziowego dla działki Skarżącego. Następnie powinien dokonać ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących szczegółowości uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Z opisanych wyżej względów Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 (trzysta) zł (określony na podstawie § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł (ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265).