II SA/Rz 1227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprzeciwu H. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala sprzeciw. II SA/Rz 1227/18 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu H.B. – prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "[...]" B.H. - (dalej: "wnosząca sprzeciw", "odwołująca się") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 4 K.p.a., którą uchylono decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu wskazano, że wnosząca sprzeciw wnioskiem z 21 marca 2018 r., zwróciła się do Starosty o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod 19 05 03) w procesie odzysku R10 (obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska) – na działkach nr ewid. 3524/2 i 3525 zlokalizowanych w miejscowości P., gmina [....]. Po dwukrotnym wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku i udzielenie dodatkowych informacji Starosta – działając m. in. na podstawie art. 30 ust. 4, art. 41 ust. 2 i 3 pkt 2, art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 922) – decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R10 – na działkach nr ewid. 3524/2 i 3525 zlokalizowanych w miejscowości P., gmina [...]. W uzasadnieniu wskazano na wątpliwość czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w szczególności czy nie spowoduje zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości przez hałas i zapach. Od tej decyzji odwołała się wnioskodawczyni wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z jej wnioskiem o wydanie pozwolenia. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów K.p.a., w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 4. Brak przeprowadzenia przez organ jakichkolwiek czynności umożliwiających organowi weryfikację twierdzeń strony i ustalenie dodatkowych warunków w decyzji. Odwołująca wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 4, art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ustawy o odpadach, a także art. 42 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 tej ustawy. W jej ocenie organ I instancji w decyzji nie wykazał konkretnego wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz stopnia prawdopodobieństwa i skali wystąpienia tego zagrożenia, a zatem niezasadnie odmówił wydania wnioskowanej decyzji. Wskazała także, że organ błędnie uznał, że brak informacji w zakresie wydajności godzinowej, zastosowanych maszyn i urządzeń uniemożliwia zweryfikowanie masy odpadów poddawanych przetworzeniu w ciągu roku, mimo faktu, że założeniem odzysku R10 wynikającym bezpośrednio z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach jest by odzysk taki dokonywany był poza wszelkimi instalacjami czy urządzeniami. W ocenie odwołującej wykładnia organu dotycząca przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. z 2015 r., poz. 132 – zwane dalej "rozporządzeniem z 20 stycznia 2015 r.") jest błędna, ponieważ szczegółowe dane o jakości gleb, poziomie wody gruntowej, czy też modelu pojazdu/urządzenia będą znane wnioskodawcy dopiero bezpośrednio przed samą czynnością "zastosowania" odpadów i zgodnie z aktualną sytuacją faktyczną na gruncie. Opisaną na wstępie decyzją SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że decyzja wydana została na podstawie niekompletnego wniosku i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a jej uzasadnienie nie jest oparte na bezspornych dowodach, Wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium cytując treść art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach wskazującego przesłanki wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podał, że właściwy organ każdorazowo przed wydaniem zezwolenia musi sprawdzić i przeanalizować dokumenty i ocenić czy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej. SKO wskazało, że organ I instancji nie wykazał bezsprzecznie, że zachodzi którykolwiek z przypadków uzasadniających odmowę wydania zezwolenia. Przede wszystkim brak jest informacji o jakości odpadów i glebach. Wywiedziono, że wnioskodawca zwrócił się o wydanie zezwolenia dla odpadu ex 19 05 03 co oznacza "Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) wytworzony z odpadów zielonych i innych bioodpadów zbieranych selektywnie". Na podstawie wniosku można ustalić, że dawka odpadów przewidywana do przetworzenia wyniesie około 880 ton /ha (masa odpadu przetwarzanego wskazana we wniosku to 10000 ton, a powierzchnia działek na których planowane jest przetwarzanie odpadów wynosi 11,36 ha – str. 2 wniosku). SKO zaznaczyło, że w literaturze wskazuje się, że optymalne dawki kompostu wynoszą od 3 - 10 ton/ha, maksymalnie 30 ton/ha. Przewidywana dawka odpadów o charakterystyce zbliżonej do kompostu ma wynieść 880 ton/ha, co stanowi około 30 razy więcej niż dawki maksymalne i ponad 80 razy więcej niż dawki optymalne. Zatem wysoce prawdopodobne jest wystąpienie zagrożenia dla środowiska, a w szczególności gleb, co może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sposób wskazany we wniosku. Jak zaznaczyło Kolegium brak jest jednoznacznych dowodów na wystąpienie takiego zagrożenia. To powoduje, że decyzja jest przedwczesna. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, zasadne jest uzyskanie opinii biegłego. Odnosząc się do wniosku odwołania o wydanie orzeczenia co do istoty, SKO wskazało, że wobec braków w złożonym wniosku nie jest możliwe wydanie decyzji. Koniecznym jest najpierw prawidłowe skompletowanie materiału dowodowego, w szczególności uzupełnienie wniosku, tak by jego zawartość zgodna była z treścią art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wywiodło, że złożony wniosek nie zawiera wszystkich danych o jakich mowa w wyżej wskazanym przepisie, a ponadto zawiera nieścisłości wymagające wyjaśnienia, co szczegółowo przedstawiono w treści decyzji. Odnosząc się zarzutu braku podstaw prawnych do przedłożenia innych dokumentów przedstawiających skład odpadów, Kolegium wskazując na art. 42 ust. 3 ustawy o odpadach wyjaśnił, że żądanie organu w tym zakresie było w pełni zasadne. Zgodnie zapisami rozporządzenia z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 posiadacz odpadów ma dysponować wynikami badań potwierdzającymi jakość odpadów i jakość gleb na których odpady mają być stosowane, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Informacje te są niezbędne m. in. dla określenia dawki odpadów. Reasumując organ stwierdził, że dla rozpatrzenia złożonego wniosku niezbędne jest jego uzupełnienie obejmujące szczegółowy opis zamierzonej działalności wraz z odniesieniem się do obowiązujących przepisów i uzasadnieniem, że spełnione będą wymagania odnoszące się do działalności nim objętej. W szczególności wykazanie, że przewidywana dawka odpadu jest możliwa do zastosowania na gruntach objętych wnioskiem. Następnie Kolegium zauważyło, że po skompletowaniu wniosku należy zbadać czy spełnione są przepisy prawa oraz warunki wykonywania działalności we wnioskowanym zakresie. W przypadku wątpliwości co do posiadania wystarczających kompetencji i uznaniu, że wymagane są wiadomości specjalne, Kolegium wskazało na możliwość powołania biegłego. Zaznaczyło także, że po ustaleniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia na przetworzenie odpadów, może zostać wydana decyzja zezwalająca na prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R10 i określająca wymagane warunki. Przy czym w każdym przypadku (odmowa, wydanie zezwolenia) należy uzasadnić zajęte stanowisko. SKO zaznaczyło, że stwierdzenia nie poparte dowodami nie stanowią wystarczających przesłanek dla wydania decyzji odmownej, a ponadto jako niewłaściwe uzasadnienie decyzji stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprzeciwie H.B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości, ewentualnie by SKO w zakresie własnej właściwości uwzględniło sprzeciw i uchylając decyzję wydało nową na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Kwestionowanemu postanowieniu (uwaga Sądu: "decyzji") zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zamiast orzeczenia co do istoty. Wnosząca sprzeciw zarzuciła nadto naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że organ był w posiadaniu wszelkich niezbędnych dowodów do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, w szczególności, że w odwołaniu wskazała na przysługujące jej uprawnienia do transportu odpadów, wynikające z jawnego dla wszystkich wpisu do rejestru BDO pod nr: [...]. W rozwinięciu zarzutów strona wywiodła, że w toku postępowania wzywana była do dostarczenia dowodów, które w jej ocenie nie były istotne z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy. Nadto organ dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz przepisów rozporządzenia z 20 stycznia 2015 r. (konkretnie części III pkt 4 załącznika) w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, które to normy statuują przesłanki wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10. Wnosząca sprzeciw zauważyła, że Kolegium przez pryzmat brzmienia ww. przepisów prawa materialnego dokonywało oceny jaki jest zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia. Jednak co istotne mimo, że organ oparł swe rozstrzygnięcie formalnie na naruszeniu przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie Kolegium jest wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. W treści uzasadnienia SKO próbowało natomiast dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto strona zarzuciła wadliwość uzasadnienia decyzji organu II instancji, gdyż nie daje organowi I instancji jasnych wytycznych co do zakresu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakie konkretne dowody należy przeprowadzić. Wskazano, że organ kwestionuje poprawność procesu przetwarzania, nie zauważa prostoty w sensie technicznym planowanego odzysku. Domaga się wykazywania okoliczności, które są niecelowe z punktu widzenia załatwienia sprawy (kwalifikacja pracowników, emisja urządzeń – które mogą ulec zmianie). Wskazała także, że z jednej strony organ zwraca uwagę na konieczność analizy przepisów Prawa wodnego, by wykluczyć jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko. Z drugiej strony, z góry zakłada, że objęte wnioskiem przetwarzanie odpadów będzie prowadziło do przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu. Jako niezasadne strona oceniła także nakazywanie przez organ wykazania dlaczego pozwolenie ma być wydane na 10 lat. Otrzymanie pozwolenia na odzysk nie kwantyfikuje odzysku w każdym roku, niezależnie od konkretnych przesłanek w terenie. Zdaniem strony w tym kontekście ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w świetle wadliwie poczynionych założeń w sferze prawa materialnego, nie doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Wnosząca sprzeciw zarzuciła, że organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zasadzie bez podjęcia wcześniejszej próby ustalenia zakresu stanu faktycznego sprawy i orzeczenia co do meritum. Podtrzymała zarzuty odwołania dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia z dnia 20 stycznia 2015 r. W jej ocenie prezentowane w tym zakresie stanowisko organów stanowi przejaw rozszerzającej wykładni prawa. Wymagane jest by już na etapie ubiegania się o zezwolenie przedłożyła wyniki badań. Tymczasem rozporządzenie wymaga, by dokumenty w postaci badań gleby, a zależnie od ich wyników, również poziomu wód gruntowych, a także badania jakości odpadów, były w dyspozycji stosującego odpady, ale tylko i wyłącznie w związku z zastosowaniem odpadów. Wyniki badań potwierdzających jakość odpadów i jakość gleb, na których mają być stosowane, wykonane przez laboratorium oraz badania wskazujące na poziom wód gruntowych, są wymagane dopiero bezpośrednio przed samą czynnością "zastosowania" tych odpadów i zgodnie z aktualną sytuacją faktyczną na gruncie. Nie są zaś wymagane prawem dla samego tylko wydania decyzji o zezwoleniu. Jest to istotne z uwagi na sezonowość w gospodarce rolnej. Zdaniem wnoszącej sprzeciw skoro odpady mogą być zastosowane również na gruntach innych niż grunty o dużej przepuszczalności, w szczególności na gruntach niestanowiących piaski i iły, nie ma potrzeby przedkładania na potrzeby postępowania przed organem I instancji wyników badań gleby. Reasumując strona stwierdziła, że postulowane przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe prowadzić będzie jedynie do przewlekłości postępowania. W piśmie przekazującym sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Po przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania że nie zasługuje on na uwzględnienie zarówno w całości jak i w części. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO, którą uchylono decyzję Starosty z [...] lipca 2018 r. o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R10 – na działkach nr ewid. 3524/2 i 3525 zlokalizowanych w miejscowości P., gmina [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Będące przedmiotem kontroli przez Sąd decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów oraz prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać elementy wskazane w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, w tym m. in. szczegółowy opis stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania, opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach – także godzinowej mocy przerobowej; przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie przetwarzania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska; oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie przetwarzania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem; opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, informacje wymagane na postawie odrębnych przepisów. Według regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy – ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. W rozpoznanej sprawie, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wykazał bezsprzecznie, że zachodzi jeden z wyżej wskazanych przypadków odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organ I instancji jedynie ogólnie wskazał, że ma wątpliwości czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w szczególności czy nie spowoduje zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości przez hałas i zapach. Akta sprawy nie zawierają natomiast dowodu, że takie zagrożenie dla środowiska, w tym gleb rzeczywiście istnieje. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały zawarte w art. 46 ustawy o odpadach, zaś z przepisu tego wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony, do odmowy jego wydania, gdy istnieje możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby organ miał pewność, że zagrożenie to nastąpi, wystarczy, że w ocenie organu takie zagrożenie jest prawdopodobne. Oczywiste jest jednak, że taka ocena musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ, wiarygodnych przesłanek i nie może być dowolna (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydanie IV, WK 2016). Słusznie zatem SKO wskazało na zasadność uzyskania opinii biegłego, w zakresie oceny możliwości powodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami. Zauważyć także należy, że w teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych (por. C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 134.). Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane. Organ w pierwszej kolejności bada czy złożony wniosek spełnia wymagania o jakich mowa w art. 42 ust 2 ustawy o odpadach. Jeżeli wniosek tych wymagań nie spełnia i zawiera braki organ wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wobec braków zawartych w złożonym wniosku nie jest możliwe wydanie merytorycznej decyzji i koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego celem kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego dla właściwego ustalenia stanu faktycznego. Takie działania mają na celu nie tylko zadośćuczynienie normie wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. obligującej organ do prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale pozwalają na właściwą subsumpcję stanu faktycznego. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji. Szczegółowo dokonał analizy zawartości wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i wskazał na braki w zakresie danych jakie powinien zawierać (zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach) oraz nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez Kolegium zasługuje na aprobatę i zbędnym jest powtarzanie argumentacji organu szeroko zaprezentowanej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wątpliwości organu dotyczyły szczegółowego opisu zamierzonej działalności wraz z odniesieniem się do obowiązujących przepisów i uzasadnieniem, że spełnione będą wymagania odnoszące się do działalności objętej wnioskiem, w szczególności wykazania czy przewidywana dawka odpadu jest możliwa do zastosowania na gruntach objętych wnioskiem. W świetle poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że SKO zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe skompletowanie materiału dowodowego, w tym w pierwszej kolejności uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (który to wniosek determinuje postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów) stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Tego rodzaju uchybienie powstałe na etapie złożenia wniosku oznacza, że w przypadku usunięcia braków wniosku organ dokona jego ponownej analizy i ponownie oceni czy zachodzą (czy też nie) przesłanki do wydania decyzji odmownej. Dokonanie takiej analizy na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Tym samym za niezasadne Sąd uznaje zarzuty strony skarżącej związane z naruszeniem art. 136 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 P.p.s.a.