IV SA/Wa 2009/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej" GDOŚ), po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, Skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora Oddziału w Olsztynie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej na części działki nr [...] położonej przy drodze ekspresowej [...] w obrębie [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że przedłożony przez Wójta Gminy [...] do uzgodnienia z zarządcą drogi ekspresowej [...], projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków ujętych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej: u.d.p. i nie może zostać w takim kształcie przez zarządcę ww. drogi publicznej uzgodniony. Organ powołując się na § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza art. 43 ust. 1 Ip. 2 lit. (kolumna 4) tabeli u.d.p., który stanowi, iż obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (w przedmiotowej sprawie jest to dodatkowa jezdnia) drogi ekspresowej co najmniej 40 m. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 (mapa w skali 1:1000 - zmniejszona do skali 1:2000) do projektu decyzji o warunkach zabudowy (brak informacji w samym projekcie decyzji), odległość przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...], co jest niezgodne z przywołanym przepisem ww. ustawy. Na marginesie przedmiotowej sprawy organ wskazał, iż w sytuacji braku ww. jezdni dodatkowej, organ również nie mógłby uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na odległość planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej, która zgodnie z ww. załącznikiem wynosi 25 m. Organ wyjaśnił też, że w stanie faktycznym i prawnym istnieje dodatkowa jezdnia (odpowiadająca parametrom drogi dojazdowej - tzw. droga serwisowa) drogi ekspresowej [...], która stanowi (kolejną) dodatkową jezdnię w ramach drogi głównej. Nie jest zatem drogą samoistną, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Jezdnia główna drogi służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia pełni wobec niej rolę służebną. Poza tym organ zwrócił uwagę, że zgodnie z pkt. VII.4 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę usytuowanie tablic reklamowych jest zakazane. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażeniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego. Jedną z przyjętych na jej mocy pośrednich dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...], która swym zasięgiem obejmuje także analizowany odcinek drogi ekspresowej [...]. W przedmiotowej sprawie organ, na gruncie zebranego materiału w sprawie, przyjął, że nie ma wątpliwości, że gabaryty podświetlanej reklamy tj., powierzchnia reklamowa 48 m2 (każda z tablic) i jej usytuowanie byłyby skierowane do uczestników ruchu drogowego i uznał priorytet interesu społecznego nad interes strony. Możliwość oddziaływania reklam na kierowców ma, zwłaszcza podświetlonej w porze wieczornej oraz nocnej, w ocenie organu, między innymi charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklamy, która byłaby umieszczona na tablicy reklamowej, a charakter ten nie powinien przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wskazał również na naruszenie art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez negatywny wpływ planowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także wpływu użytkowania dodatkowej jezdni przez samochody ciężarowe o DMC powyżej 3,5 t. Zarządca drogi wskazał m.in. jej parametry techniczno-funkcjonalne i konstrukcyjne. W związku z powyższym za istotne w zakresie oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego organ uznał za niedopuszczalne usytuowanie urządzenia reklamowego o wskazanych wyżej parametrach na drodze szybkiego ruchu (dopuszczalna prędkość na przedmiotowym odcinku drogi to 120 km/h), w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą gminną, które zgodnie z aktualną organizacją ruchu i art. 4 pkt. 9 lit. b) u.d.p. stanowi skrzyżowanie wielopoziomowe. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej występują dodatkowe pasy ruchu (włączenia i wyłączenia), odseparowujące ruch główny od ruchu prowadzącego do zlokalizowanych przy tej drodze dwóch Miejsc Obsługi Podróżnych (Sople I i II). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor [...] spółka z o.o. spółka komandytowa zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów procedury, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia w oparciu o niepełny, nieodzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, w szczególności: zaniechanie jednoznacznego ustalenia jaka jest zamierzona przez Skarżącą lokalizacja obiektu budowlanego, oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwych dokumentach kartograficznych, zaniechanie ustalenia czy, i ewentualnie w jaki sposób, lokalizacja tablicy reklamowej wpływać będzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego; - art. 106 § 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pomimo zaistnienia ku temu potrzeby w związku z wynikłymi ze strony Wójta Gminy [...] nieprawidłowościami w zakresie dokumentów kartograficznych stanowiących podstawę wniosku o uzgodnienie. Ponadto Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 4 tabeli u.d.p. w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od krawędzi jezdni drogi serwisowej, podczas gdy brak jest podstaw dla przyjęcia takiego stanowiska; - art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, iż z usytuowaniem obiektu budowlanego jakim jest tablica reklamowa wielkopowierzchniowa wiąże się zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, albowiem lokalizacja tablicy reklamowej nie powoduje konieczności dokonania zmian organizacji ruchu, a ponadto dojazd do miejsca planowanej inwestycji możliwy jest przy użyciu istniejących rozwiązań infrastrukturalnych. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej na części działki nr [...] położonej przy drodze ekspresowej [...]. Podstawą procesową do wydania zaskarżonego postanowienia był art. 106 K.p.a., który w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody stanowiska) nakłada na organ merytoryczny obowiązek zwrócenia się do określonego organu o zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chyba że przepis przewiduje inny termin. Zasadą, którą kieruje się organ uzgadniający jest więc zajęcie stanowiska w danej sprawie, ale decyzja ta nie kończy postępowania głównego, ponieważ jest tylko jednym z elementów wpływających na treść ostatecznej decyzji organu głównego. Uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ główny. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych oraz regulacje pkt VII.4 Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu (dalej: AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985r. Nr. 10, poz. 35). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1 u.p.z,p). Wskazany art. 54 ust. 4 w pkt 9 wskazuje, że decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przypadku autostrady jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 pkt. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej na części działki nr [...] położonej przy drodze ekspresowej [...] w obrębie [...], gm. [...]. Przedmiotowa tablica reklamowa, co jest w ocenie Sądu racjonalnie uzasadnione, ma być widoczna dla poruszających się tą drogą kierowców, bo tylko w takim wypadku odniesiony zostanie zamierzony cel informacyjny płynący z umieszczonej na nim reklamy. Zresztą Strona Skarżąca nie twierdziła, aby był inny cel lokowania tego nośnika w określonym we wniosku miejscu. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że adresatami przekazu mają być kierowcy poruszający się drogą ekspresową Art. 35 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że jedną z podstaw do wydania postanowienia o uzgodnieniu jest zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje określony zarządca drogi, w zależności do rodzaju tej drogi. Ponadto jak wynika z art. 20 pkt 20 ww. ustawy jednym z zadań GDDKiA jest obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej a droga ekspresowa stanowi jedno z ogniw tej sieci. Pod pojęciem bezpieczeństwa ruchu drogowego mieszczą się nie tylko elementy ściśle powiązane z bezpośrednim ruchem na drodze, ale i otoczenie, krajobraz i wszystkie położone w pobliżu drogi elementy zewnętrzne, o ile mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...], na której ma być usytuowana tablica reklamowa przylega do drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] zaliczanej do klasy dróg ekspresowych. Oznacza to, że tablica ta posadowiona ma być w obszarze oddziaływania drogi ekspresowej. Organ wskazał, że usytuowanie tablicy będzie naruszało art. 43 ust. 1 u.d.p. i powołał się na załącznik nr 1 (mapę w skali 1:1000 - zmniejszoną do skali 1:2000) do projektu decyzji o warunkach zabudowy, z której wynika, że odległość przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...], a od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej wynosi 25 m. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Skarżąca i w tym zakresie podnosi zarzuty. Należy tutaj jednak wskazać, że projektowana tablica reklamowa nawet gdyby nie naruszała – jak twierdzi strona skarżąca - art. 43 u.d.p., to byłaby niezgodna z innymi obowiązującymi przepisami prawa, tj. z AGR, gdzie w pkt VII.4 (załącznika II) określono, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych – jest zakazane. Poza tym organ zwrócił uwagę na treść pkt I.VII.2 umowy, z którego wynika, że wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. To stanowisko organu należy podzielić. Sąd w tym składzie jest zdania, że to właśnie umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego (AGR), która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Jednym z nich, jak słusznie wskazał organ, jest zawarty w pkt. VII.4 (załącznika II) zapis o tym, że "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Kolejny, pkt. VII.2 (załącznika II) umowy, również zdaniem Sądu stanowi podstawę do odmowy. Tablica reklamowa stanowi element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę, ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Reklama niosąca pewne informacje niewątpliwie przyciąga uwagę, takie jest jej również zadanie. W tym wypadku byłaby to uwaga kierujących pojazdami, co powodowałoby dekoncentrację w zakresie obserwacji ruchu drogowego szczególnie wzmożone, gdyż planowana reklama ma być podświetlana. Reasumując zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo przedłożył nad interesem strony (interes ekonomiczny) interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego), uznając priorytet interesu społecznego i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej tablicy reklamowej. Możliwość oddziaływania podświetlanej tablicy na kierowców ma bowiem, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, na której dozwolona jest prędkość do 120 km/h, a więc niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów, ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nie bez znaczenia jest także i to, że w świetle powołanej umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg – co wynika z powołanego wyżej zapisu umowy międzynarodowej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to należy wyjaśnić, że są one niezasadne. Organ bowiem zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a. podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. Załatwienie sprawy nie po myśli skarżącego nie świadczy automatycznie o naruszeniu przez organ zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.