I OSK 1303/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3283/17 w sprawie ze skargi M.J. i E.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 października 2017 r. nr DLI.5.6617.163.2016.AL(DO.7) w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M.J. i E.J. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 931 (dziewięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3283/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. i E.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 października 2017 r. nr DLI.5.6617.163.2016.AL(DO.7) w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2016 r. nr 1753/16 oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M.J. i E.J. kwotę 7.079 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...],, oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha. Nieruchomość ta decyzją Wojewody Mazowieckiego z 22 grudnia 2010 r. znak WIŚ.P.TM-7210-G/1/2010, zmienioną w części decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 września 2012 r. znak BOIl-4pf/bk/BP-5-772-2-1275/11/12, została przeznaczona pod lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji pod nazwą "[...]". Decyzją z 28 kwietnia 2016 r. nr 1753/16 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014r. poz. 1501- dalej: ustawa), w związku z art. 124 i 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.J. i E.J. w łącznej kwocie [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej inwestycją. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.J. i E.J. Podnieśli, że błędnie utożsamiono pojęcie nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej, co doprowadziło do przyznania odszkodowania jedynie za działkę nr [...], z pominięciem działki nr [...]. Działki te w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego stanowią jedną nieruchomość, gdyż są zapisane są w jednej księdze wieczystej. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z 11 października 2017 r. organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I.K., zaktualizowany na dzień [...] sierpnia 2017 r. Biegła ustaliła, że przedmiotowa działka położona jest na terenie niezabudowanym, w obrębie kompleksu leśnego. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą nieutwardzoną. Teren jest uzbrojony w urządzenia infrastruktury technicznej energii elektrycznej i wodociąg. Na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez sąsiednią działkę przebiegał gazociąg wysokiego ciśnienia DN500. Strefa kontrolowana istniejącego na sąsiedniej działce gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 obejmowała swym zasięgiem szacowaną nieruchomość. Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 nastąpiła w korytarzu istniejącego gazociągu DN500. Działka jest porośnięta drzewami sosny i drzewami owocowymi. Długość odcinka gazociągu przebiegającego przez działkę wynosi [...] m, powierzchnia strefy kontrolowanej wynosi [...] m2, powierzchnia strefy inwestycyjnej wynosi [...] m2. Powierzchnia gruntu została przywrócona do poprzedniego stanu, teren zajęty pod budowę został wyrównany i uporządkowany. Podczas wykonywanych robót wycięto 11 drzew sosny oraz 6 drzew owocowych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...] ", zatwierdzonym uchwałą Nr 74/XL/01 z dnia 28 czerwca 2001 r., działka nr [...] stanowi teren zieleni niskiej i upraw polowych o symbolu w planie [...]. Położona jest w strefie ochronnej gazociągu i ropociągu. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - część II, przyjętego uchwałą Nr 15/XXIII/04 Rady Gminy [...] z dnia 1 kwietnia 2004 r., część działki położona jest w strefie istniejącego gazociągu jako zadanie ponadlokalne - budowa nowego gazociągu DN700 wzdłuż i "w korytarzu" istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 MOP 8,4MPa. Biegła wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiły szkody związane z produkcją rolniczą, ponieważ nie była na niej prowadzona działalność rolnicza. Do szkód, które wystąpiły na nieruchomości na skutek posadowienia gazociągu, autorka operatu szacunkowego zaliczyła trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, które jest związane z prawem wejścia na nieruchomość dla przeprowadzenia na niej inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Szkoda, jaką właściciel poniósł z tego tytułu, odpowiada wartości współkorzystania z nieruchomości w pasie strefy ochronnej urządzenia (strefa kontrolowana). Dla określenia wartości nieruchomości biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, na obszarze rynku lokalnego, rozumianego jako teren gminy [...] i gminy [...] w powiecie [...], w okresie od stycznia 2012 r. do dnia wyceny. Na tak określonym rynku odnotowała 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, ich zestawienie zostało umieszczone w tabeli na stronie 12 operatu szacunkowego. Ceny transakcyjne tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cena wyniosła [...] zł/m2. Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Organ wskazał, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Nieruchomości poddane analizie biegła porównała z nieruchomością wycenianą pod względem cech wpływających na wartość. Procentowy wpływ poszczególnych cech na cenę nieruchomości wynosił odpowiednio: lokalizacja - waga 40%, możliwość wykorzystania nieruchomości innego niż rolnicze - waga 30%, dostęp do drogi głównej - waga 10%. Wartość nieruchomości bez obciążeń infrastrukturalnych biegła oszacowała na kwotę [...] zł. Do określenia wysokości szkody powstałej w wyniku wycinki drzewa sosny, biegła posłużyła się protokołem z wizji lokalnej sporządzonym przed rozpoczęciem robót, w celu określenia rodzaju i ilości drzew oraz ich obwodu. Miąższość drzew biegła przyjęła z "Tablicy miąższości drzew stojących", autorstwa M. Czuraja. Ceny jednostkowe sortymentów oraz ich klasyfikację przyjęto według cennika detalicznego surowca drzewnego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wartość drzew sosny biegła wyceniła na kwotę [...] zł. Wartość drzew owocowych biegła określiła na podstawie katalogu "Określenia wartości plantacji kultury wieloletnich - Ogrody działkowe i przydomowe" Krzysztofa Zmarlickiego. Wartość roślin sadowniczych oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość szkód powstałych na działce nr [...] biegła oszacowała na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda Mazowiecki przyznał odszkodowanie. Minister wskazał, że wyceniana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w części zajętej przez gazociąg, przeznaczona była pod trasę przebiegu gazociągów. W ocenie organu odwoławczego, biegła przyjęła słuszny tok wyliczeń, gdyż wybudowanie gazociągu DN700 w sąsiedztwie istniejącej sieci gazowej DN500 oraz na części nieruchomości przeznaczonej właśnie pod przebieg gazociągów, nie spowodowało powstania nowych utrudnień przestrzennych w korzystaniu z nieruchomości, jak również nie spowodowało pogorszenia indywidualnych cech nieruchomości. Ponadto, nie wystąpiła konieczność zmiany dotychczasowej funkcji nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z niej. Wynika to także z faktu, że nowy gazociąg został wybudowany w całości w strefie kontrolowanej gazociągu dotychczas funkcjonującego na nieruchomości. Minister wskazał, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się nie tylko zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, lecz także skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Zdaniem organu, wszystkie wskazane aspekty były badane przez biegłą. Organ podkreślił, że szkody, które powstały na nieruchomości, a więc które podlegały wycenie, związane są z prawem wejścia na nieruchomość dla przeprowadzenia na niej inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Minister stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy jest spójny, kompletny, nie zawiera błędów rachunkowych i stanowi wiarygodny dowód o wartości szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości. Organ przywołał również treść pisma rzeczoznawcy majątkowego wskazującego, że odszkodowanie z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody powstałe na tej nieruchomości, związane z pracami wynikającymi z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji. Organ podkreślił, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Za chybione uznał podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące błędnego ustalenia odszkodowania jedynie za część nieruchomości, tj. za działkę nr [...] z pominięciem działki nr [...], z uwagi na fakt niezaistnienia szkody trwałej, związanej ze zmianą funkcji nieruchomości. Z uwagi na rolnicze przeznaczenie nieruchomości i zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 w strefie kontrolowanej gazociągu DN500, organ wojewódzki zobligowany był do wypłaty odszkodowania jedynie za szkody tymczasowe powstałe w strefie inwestycji, jak i za prawo współkorzystania z nieruchomości, związane z obowiązkiem jej udostępniania w celu dokonania ewentualnych napraw i konserwacji. Ograniczenia te nie wpłynęły na wartość pozostałej poza zasięgiem inwestycji części nieruchomości, więc brak było podstaw do analizowania przez organ wojewódzki stanu całej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.J. i E.J. Kwestionowanej decyzji zarzucili, m.in. naruszenie art. 128 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art.46 k.c. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na utożsamieniu pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisu wynika, że nieruchomością nie jest działka ewidencyjna, lecz grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli te stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.), bądź też budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 Kodeksu cywilnego), co w konsekwencji spowodowało uznanie sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji opinii biegłego za wystarczającą oraz jednocześnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z nowej opinii biegłego w zakresie ustalenia wysokości szkody powstałej na całej nieruchomości, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] traktowanych jako jedna nieruchomość, z tytułu ograniczenia korzystania z tak właśnie oznaczonej nieruchomości i błędne zawężenie przedmiotu opinii biegłego jedynie do ustalenia wysokości szkody z tytułu ograniczenia korzystania z działki ewidencyjnej [...], co skutkowało niewłaściwym ustaleniem odszkodowania jedynie co do części nieruchomości. 2 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Sąd, po rozpoznaniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1731 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów ww. ustawy. Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda (art. 24 ust. 2 specustawy gazowej). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 specustawy gazowej, decyzje administracyjne, o których mowa w tej ustawie, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jak stanowi art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Zastosowanie znajduje tu więc teoria różnicy, zgodnie z którą szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasada pełnego odszkodowania. Odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. W okolicznościach niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego utożsamienia przez organy obu instancji pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej. Definicja nieruchomości gruntowej zawarta w art. 4 pkt 1 u.g.n. wskazuje wyraźnie, że poprzez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W rozpatrywanej sprawie grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] nie stanowi odrębnej nieruchomości, bowiem został wpisany do jednej księgi wieczystej razem z działką ewidencyjną nr [...] i wraz z nią stanowi jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z tak rozumianym pojęciem nieruchomości koresponduje definicja legalna zawarta w art. 46 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), a także budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a zatem przyjąć należy, że każda księga wieczysta obejmuje odrębną nieruchomość. Według przeważającego stanowiska przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie, nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie dwóch różnych pojęć nieruchomości, tj. materialnoprawnego (prawnorzeczowego) i formalnego (wieczystoksięgowego). Definicja nieruchomości gruntowej zawarta w art. 46 § 1 k.c. jest uniwersalna w tym znaczeniu, że odnosi się zarówno do nieruchomości, dla których prowadzi się księgi wieczyste, jak i do nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych. Jednakże w sytuacji, gdy dla określonej nieruchomości została założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga - jedna nieruchomość". W myśl wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 24; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., III CZP 8/13, OSNC 2013, Nr 9, poz. 108). Z tego względu, w rozpatrywanej sprawie określenie szkody, jak również ustalenie wysokości odszkodowania powinno dotyczyć całej nieruchomości skarżących, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Odrębny przedmiot własności stanowią bowiem dwie działki ewidencyjne i do nich powinna odnosić się ocena sporządzona przez biegłego. Utożsamienie pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej narusza art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz skutkuje ustaleniem przez organ odszkodowania w sposób wadliwy. Istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny, spójny i zupełny. Organ oraz sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał pełną wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatu przez organ bądź sąd administracyjny jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy też w przypadku pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sporządzony przez biegłego operat szacunkowy odnosi się wyłącznie do części nieruchomości skarżących, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], podczas gdy rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać wysokość szkody powstałej na całej nieruchomości, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu biegły winien zatem zbadać wysokość szkody powstałej na tak rozumianej nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że jako zasadny należy ocenić zarzut skargi, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 1 u.g.n., a także przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również sformułowaną ocenę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r, poz. 1302, ze zm.), dalej: Ppsa, poprzez błędną wykładnię - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na stwierdzeniu, że odszkodowanie ustalane na podstawie tego przepisu dotyczy nieruchomości jako części powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębną własność, a nie szkody w granicach i w zakresie, w jakim ona faktycznie wystąpiła, niezależnie od granic ewidencyjnych działek i nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędne uznanie, że organ naruszył art. art. 7, 77, 80, 84, 107 oraz 8 Kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkujący dowolnym i nieuprawnionym wnioskiem o niewystąpieniu szkód na nieruchomości podczas gdy, konstatacja ta była wynikiem wszechstronnego rozpatrzenia i analizy materiału dowodowego z poszanowaniem zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazuje, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jedynym powodem uchylenia kontrolowanych przez sąd decyzji była nieprawidłowość operatu szacunkowego. Sąd I instancji uznał bowiem, że operat szacunkowy odnosił się do działki na której posadowiono inwestycję liniową, nie zaś do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą. Z kolei w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na odrębność postępowania mającego swe oparcie w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, z czym skarżący kasacyjnie wiązał możliwość ograniczenia odszkodowania jedynie do działki gruntu objętej decyzją lokalizacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne aczkolwiek nie wszystkie argumenty zawarte w skardze kasacyjnej zostały przez NSA podzielone. Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, 77, 80, 84, 107 oraz 8 k.p.a. w takim zakresie w jakim wskazał to Sąd Wojewódzki. Sąd I instancji uwzględnił skargę M.J. i E.J. uznając, że Minister Infrastruktury i Budownictwa akceptując operat szacunkowy sporządzony w sprawie i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wyliczenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o szkodę powstałą na jednej z działek składających się na nieruchomość należącą do skarżących narusza art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił różnice pomiędzy działką oraz nieruchomością. Zasadnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że odszkodowanie o którym jest mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. powinno odnosić się do nieruchomości jako całości, a nie działki gruntu. Sąd I instancji pominął jednakże to, że art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakreśla granice odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadkach określonych w ustawie. Z brzmienia przepisu wynika, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. I w tym zakresie istotnie odszkodowanie ogranicza się do rzeczywistej szkody wynikającej z prac inwestycyjnych. Jeżeli natomiast wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. określa zatem dwie podstawy odszkodowania: szkodę wywołaną zdarzeniami, o jakich mowa w ustawie i zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej w rozumieniu m.in. art. 24 ust. 1 ustawy oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane ograniczeniem w sposobie korzystania i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Nie jest przy tym prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż ustawa o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu ogranicza odszkodowanie jedynie do tej części nieruchomości, która objęta jest decyzją lokalizacyjną. Zarówno przepis art. 24 ustawy , jak również art. 124 i 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują na nieruchomość, a nie działkę, jako podstawę do wyliczenia stosownego odszkodowania. Niemniej w obu przypadkach określonych w art. 128 ust. 4 u.g.n. ustalenie wysokości szkody, jak również zmniejszenia wartości nieruchomości, musi opierać się o operat szacunkowy sporządzony przez osobę dysponującą określoną wiedzą specjalistyczną. To na biegłym ciąży obowiązek ustalenia zakresu szkody, jej wysokości, jak również wpływu wykonanych robót na możliwość zmniejszenia wartości nieruchomości. Zatem biegły określa czy szkoda powstała na jednej z działek ma wpływ na wartość całej nieruchomości, w szczególności na możliwość jej zagospodarowania z uwagi na sposób dotychczasowego użytkowania nieruchomości czy jej przeznaczenia. Dla oceny powstałej szkody znaczenie ma zatem to, czy nieruchomość jest zabudowana, bądź przeznaczona pod zabudowę, czy też, jak w tym przypadku jest to teren leśny z przeznaczeniem w planie miejscowym pod zieleń niską i uprawy polowe. W tej sprawie operat szacunkowy oraz analiza jego poprawności dokonana przez organ wskazuje, że uszczerbek majątkowy związany z wykonanymi robotami ograniczył się do pasa gruntu jednej z działek składających się na nieruchomość i wynika, nie z samego umieszczenia w gruncie sieci gazowej, lecz z trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, które jest związane z prawem wejścia na nieruchomość dla przeprowadzenia na niej inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Szkoda, jaką właściciel poniósł z tego tytułu, odpowiada wartości współkorzystania z nieruchomości w pasie strefy ochronnej urządzenia (strefa kontrolowana). Zatem właściciel nieruchomości nie traci prawa własności, jak również możliwości z korzystania z niej w sposób dotychczasowy. Biegła w piśmie z [...] listopada 2015 r. w odpowiedzi na uwagi właścicieli nieruchomości wyjaśniła ponadto, że szkoda ogranicza się jedynie do działki geodezyjnej [...] i nie dotyczy działki sąsiedniej. Zwrócić też należy uwagę, że przepis dotyczący zmniejszenia wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.n.) ma charakter warunkowy. Dopiero stwierdzenie, że wskutek inwestycji zmniejszyła się wartość nieruchomości, rodzi po stronie biegłego obowiązek wyliczenia odszkodowania z tego tytułu. Stwierdzenie przez biegłą w operacie szacunkowym, jak również w piśmie z [...] listopada 2015 r., że szkoda w niniejszej sprawie ogranicza się do terenu objętego decyzją lokalizacyjną wskazuje na brak podstaw do zwiększenia kwoty odszkodowania o kwotę odpowiadającą temu pomniejszeniu. Uzasadniając to stanowisko, organy wyjaśniły, że nie zmienił się sposób korzystania z nieruchomości, jak również nie zmieniło się jego użytkowanie. Ponadto inwestycja powstała w sąsiedztwie miejsca, które już w wyniku wcześniejszego zagospodarowania (w strefie ochronnej sieci gazowej DN500 oraz na części nieruchomości przeznaczonej pod gazociąg) obciążone było obowiązkiem jego udostępnienia z tytułu ewentualnych awarii czy zaplanowanej konserwacji. W zakresie poprawności operatu szacunkowego i jego oceny dokonanej przez organy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnej analizy. Nie jest wystarczające wskazanie, że operat winien odnosić się do nieruchomości, a nie działki gruntu. Sąd nie wyjaśnił przy tym z jakich przyczyn uznał za niewystarczające wyjaśnienia biegłej co do wysokości odszkodowania, zwłaszcza w sytuacji , gdy skarga kierowana do sądu nie zawierała żadnych skonkretyzowanych zarzutów pod adresem operatu. Zauważyć należy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest rozstrzygnięciem sprawy, ale dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu (art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.) a następnie Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, wskazał z jakich przyczyn uznał jego poprawność. Wyjaśnił również dlaczego w jego ocenie i z jakich przyczyn wyliczona przez biegłą szkoda odnosząca się jedynie do części nieruchomości nie ma wpływu na całą nieruchomość. Wyjaśnienia te Sąd I instancji w całości pominął. Przypomnieć przy tym należy, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega wprawdzie ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jednakże tylko w takim zakresie w jakim nie jest wymagana wiedza specjalistyczna. Dla organu orzekającego w sprawie wiążące są oceny biegłego w zakresie wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza możliwości samodzielnej oceny stanu faktycznego przez organ. Jeżeli Sąd zauważył istotne wady operatu szacunkowego, winien w istocie wskazać przyczyny, dla których organ ma w ponownym postępowaniu przeprowadzić nowy dowód z opinii biegłego, w szczególności wyjaśnić z jakich przyczyn uznał wyjaśnienia biegłej, jak również stanowisko organu za nieprawidłowe. Z powyższych przyczyn stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Nie zasądzono kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym z uwagi na to, że skargę kasacyjną wniósł w imieniu Ministra Inwestycji i Rozwoju, pracownik Ministerstwa - Zastępca Dyrektora Departamentu Lokalizacji Inwestycji-posiadający uprawnienia radcy prawnego.