III SA/Kr 811/18

|Sygn. akt III SA/Kr 811/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r., sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z 24 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2015 r. o rozgraniczeniu nieruchomości gruntowych położonych w N w obrębie [...] w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ew. [...], w obr. [...] o pow. 0,2789 ha, obj. Kw Nr [...], stanowiącej własność L. C. i D. C. z działką gruntu o numerze ew. [...], w obr. [...] o pow. 0, 4892 ha, obj. Kw Nr [...], stanowiącej współwłasność L. S. (dalej "skarżący"), R. K., S. K., A. G. i M. G. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] 2015 r. Prezydenta Miasta orzekł o rozgraniczeniu działki [...] z działkami: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Pismem z 15 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skarżący zarzucił, że decyzja rażąco naruszyła prawo i wyjaśnił, że ustalony przebieg granicy został oznaczony na szkicu granicznym protokołu granicznego numerami [...], [...], [....], [...], [...], [...]. Wymienione punkty graniczne ustalono w oparciu o współrzędne punktów załamania granicy z mapy ewidencyjnej gruntów miasta N oraz dane z operatu podziału włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem KERG [...]. Przy czym, w ocenie skarżącego, powołany w decyzji ww. operat podziału jako podstawa ustalenia współrzędnych punktów załamania granicy obu nieruchomości, tj. działki [...] i [...], nie dotyczył żadnej z tych działek. Operat bowiem został sporządzony 25 maja 2010 r. i dotyczył podziału działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], stanowiącej własność J. i S. S. Jednocześnie nie został wzięty pod uwagę i nie stanowił podstawy ustalenia granic operat podziału działki ewidencyjnej [...] na działki [...] i [...], dokonany w 1992 r. Opisany sposób rozgraniczenia, zdaniem skarżącego, naruszył § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji Oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W ocenie skarżącego, pominięcie operatu podziałowego działki [...], a przyjęcie jedynie operatu podziałowego działki [...] (nie dotyczącego działki [...]), stanowiło naruszenie powołanych przepisów prawa oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nastąpiło bez zebrania dowodów pozwalających na ustalenie przebiegu granic, a dokonana przez Prezydenta ocena zgodności sporządzonych przez uprawnionego geodetę dokumentów z przepisami była wadliwa. Skarżący podkreślał, że Istniejąca dokumentacja dotycząca działki [...] wykazywała odmienny przebieg granicy z działką [...] na różnych mapach sporządzonych w różnych okresach i dla różnego przeznaczenia. Skarżący podniósł nadto, że przebieg granicy między ww. działkami określony w decyzji rozgraniczeniowej spowodował, że działka ew. nr [...] posiadała większą powierzchnię kosztem działki [...], niż wynikało to z zapisu księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów. Analiza danych na mapie sytuacyjnej do celów projektowych działki [...] wykazywała szerokość działki w punkcie posadowienia budynku mieszkalnego - 20,20 m, podczas gdy szerokość działki w tym samym punkcie wynosić powinna 19,15 m. Nadto inaczej jeszcze kształtowała się szerokość działki [...] według wyliczeń geodety w trakcie postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta wydając ww. decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, które stanowiły podstawę do wydania tejże decyzji. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że zainteresowane strony nie zawarły ugody, natomiast ustalenie granic na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami [...], [...], [...], [...], [....], [...] nastąpiło w oparciu o współrzędne punktów załamania granicy z mapy ewidencji gruntów miasta włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem N w skali 1: 2000 oraz dane z operatu podziału KERG [...]. Granice ustalone podczas rozprawy granicznej, która odbyła się na gruncie 27 czerwca oraz 30 października 2014 r. opisano w protokole granicznym i oznaczono na szkicu granicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego zgodnie z operatem pomiarowym rozgraniczenia ww. działek pod numerem [...]. Upoważniony geodeta w obecności stron dokonał stabilizacji punktów granicznych. Prezydent Miasta, po dokonaniu oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości - pismem z 25 listopada 2014 r. poinformował geodetę, że dokumentacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy uzasadniał więc wydanie decyzji ustalającej granice nieruchomości. Organ określił przebieg granic pomiędzy działkami [...] i [...] w sposób oznaczony na szkicu granicznym poprzez określenie położenia punktów granicznych na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami [...], [...], [...], [...], [...], [...] co było zgodne z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto, jak zaznaczył organ, strona niezadowolona z ustalenia granicy mogła żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Natomiast przebieg spornych granic nie podlegał kontroli w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślał, że sam fakt, że ustalona granica była niezgodna z wolą strony nie mógł przesądzać o tym, że wydana w tym zakresie decyzja została dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Kolegium wyjaśniło również, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W żadnym wypadku organ nadzoru nie może w tym trybie orzekać tak jak organ odwoławczy, który jest zobowiązany do rozpatrzenia sprawy od początku i pod każdym możliwym względem. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności było ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku Kolegium stwierdziło, że wskazana przez skarżącego mapa sytuacyjna do celów projektowych, projekt zagospodarowania działki, mapa z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej nie stanowiły dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Geodeta powiadomił obecnych na rozprawie, że sam jak również z pomocą pracowników PODGiK, szukał operatu podziału działki ew. nr [...] i nie odnalazł go, a na przekazanym mu druku odpowiedzi na zgłoszenie pracy geodezyjnej widniała adnotacja o braku ww. operatu technicznego podziału nieruchomości i dlatego nie został on uwzględniony w czynnościach rozgraniczeniowych. Niezależnie od powyższego geodeta uznał, że analiza mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000 wykazała, że nieodnaleziony operat podziału oraz inne pomiary geodezyjne nie zmieniał pierwotnej granicy między działkami [...] i [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 2 kwietnia 2015 r., będące konsekwencją uznania, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 3, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie uwzględniło faktu, że operat podziału działki [...] wpisany został 14 sierpnia 1992 r. do ewidencji Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]; powołało się natomiast na wyjaśnienia geodety, że on sam jak również z pomocą pracowników PODGiK nie odnalazł operatu podziału działki nr [...]. W efekcie, geodeta nie dysponując dokumentem źródłowym podziału działki nr [...] posługiwał się i przyjął za obowiązujące nowe numery działek [...] i [...]. W ocenie skarżącego nie znajdowały uzasadnienia działania Prezydenta Miasta, który wydał zaskarżoną decyzję o rozgraniczeniu przyjmując zgodność sporządzonych przez geodetę dokumentów z przepisami prawa. Skarżący podniósł, że stanowisko to zostało powielone przez Kolegium, czym zaakceptowane zostało rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że art. 31 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił ustawową gradację dowodów i nie zezwalał geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli były one zgodne. Skarżący ponownie zarzucił także, że analiza przedstawionej w postępowaniu odwoławczym dokumentacji geodezyjnej dotycząca działki [...] wykazuje odmienny przebieg granicy z działką [...] na różnych mapach sporządzonych w różnych okresach i dla różnego przeznaczenia. Kolegium nie odniosło się do powyższego zarzutu. Jeżeli powołane dokumenty nie określały, zdaniem Kolegium, punktów granicznych, to organ odwoławczy winien wskazać co je określało. Skarżący wskazał ponownie, że z mapy do celów projektowych, projektu zagospodarowania działki [...], operatu podziałowego działki [...], mapy inwentaryzacyjnej działki [...], mapy z postępowania rozgraniczeniowego i protokołu rozgraniczeniowego wynikało, że przebieg granicy nie pokrywa się ze sobą. Ustalona protokolarnie linia graniczna przyjętą przez obecnych na gruncie L. i D. C., została namalowana przez nich na płytach betonowych kolorem czerwonym, choć geodeta stwierdził, że została wyznaczona na podstawie kopii szkicu polowego, współrzędne punktów z operatu technicznego podziału KERG [...] tj. podziału działki [...]. Współwłaściciele działki nr [...] nigdy nie zaakceptowali tej granicy i nie zgadzali się z jej przebiegiem. W ocenie skarżącego granica została wyznaczona na potrzeby Państwa C. celem zachowania wymaganej prawem odległości budynku mieszkalnego od granicy. Ponadto, w ocenie skarżącego, przyjęcie przebiegu granicy według oświadczenia złożonego przez Państwa C. skutkowało tym, że powierzchnia działki [...] skarżącego zmniejszyła się o około 0,057 ha, a powierzchnia działki [...] zwiększyła się o tę powierzchnię. Zatem w wyniku czynności geodety, nastąpiło nieformalne i niezgodne z wolą skarżącego przeniesienie własności części nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w chwili dokonywania rozgraniczenia, granice nie były sporne, a stan prawny można było stwierdzić. Geodeta jednak przeprowadził rozgraniczenie w sposób całkowicie pomijający stan prawny. Ponadto Prezydent Miasta upoważnił do wykonania czynności rozgraniczeniowych geodetę uprawnionego M. W., a czynności techniczne wykonał J. W. (przewodniczący Rady Miasta), choć w protokole wpisany był i protokół podpisał geodeta M. W. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie 13 listopada 2018 r. pełnomocniczka skarżącego podtrzymała zarzuty skargi i wskazała, że rozgraniczenie powinno zostać dokonane przez geodetę na podstawie dokumentów, które powinny znajdować się w księgach wieczystych. Podtrzymała również zarzut, że faktycznie prace geodezyjne wykonywał ojciec M. W. – J. W. Skarżący wyjaśniał, że skutkiem decyzji rozgraniczeniowej, został pozbawiony dojazdu do budynku. Przy składaniu wniosku o przekazanie sprawy do sądu został wprowadzony w błąd. Uczestnik R. K. oświadczył, że cały problem wziął się z tego, że państwo C. wybudowali dom zbyt blisko granicy i chcieli poszerzyć swoją działkę. Przed budową domu nie było problemów. Uczestnik D. C. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna. Z akt i twierdzeń stron wynika, że nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego żądanie przekazania sprawy decyzji rozgraniczeniowej Prezydenta Miasta wydanej [...] 2015 r. – do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny. Rozgraniczenie dotyczyło m.in. wspólnej granicy pomiędzy działką [...] (należącą do L. i D. C.), a działką [...] należącą m.in. do skarżącego. Decyzja rozgraniczeniowa została odebrana osobiście przez skarżącego 7 kwietnia 2015 r. (dowód zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach). Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Okoliczność ta zresztą nie była kwestionowana przez skarżącego. Pośrednio z akt wynika, że skarżący usiłował wzruszyć ww. decyzję rozgraniczeniową (akta zostały przekazane do sądu powszechnego), ale z powodu nieuznania, że został skutecznie złożony wniosek o przywrócenie terminu – sprawa nie została rozpatrzona. W ocenie Sądu rację miały organy podkreślając, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji różni się od typowego postępowania odwoławczego m.in. tym, że nie są szczegółowo badane przepisy prawa procesowego. Skarżący powołał się na "rażące naruszenie prawa" tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Nie może więc być to jakiekolwiek naruszenie prawa, ale takie "(...) gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2018 r., II SA/Kr 243/18 i powołane tam orzecznictwo). Dodać też należy, że "rażące naruszenie prawa" może polegać na naruszeniu przepisów prawa materialnego, ustrojowego i procesowego. W każdym jednak przypadku wydana decyzja musi naruszać to prawo "rażąco", co oznacza, że jej treść będzie sprzeczna w sposób oczywisty z konkretnym przepisem, a więc bez konieczności czynienia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, bądź rozważania zasadności przyjęcia jednej z alternatywnych ocen stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1245/17) We wniosku o stwierdzenie nieważności w praktyce skarżący wskazywał na sporządzenie przez geodetę protokołu granicznego w oparciu o dane dotyczące podziału działki [...] – operatu technicznego włączonego do zasobów w 2008 r. (KERG [...]). Sąd jednak zauważa, że działka [...] graniczyła z działką skarżącego tj. [...] i działką państwa C. tj. [...] – wykorzystanie więc w decyzji rozgraniczeniowej danych dotyczących podziału sąsiedniej działki – nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób "oczywisty", a więc nie jest to rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z §3 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości stanowią dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Z kolei zgodnie z §5 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia dokumentami tymi są szkice wyznaczania granic działek powstałych z ich podziału. Podział działki [...] ustalał więc automatycznie granice działek sąsiednich – także i działki skarżącego. Geodeta nie naruszył więc w sposób "rażący" prawa, opierając protokół na dostępnych dokumentach, tym bardziej że w istocie decyzja rozgraniczeniowa dotyczyła bezpośrednio działki [...], a więc działki, której granice zostały wyznaczone m.in. w projekcie podziału działki [...]. Skarżący zarzucał pominięcie przez geodetę operatu podziałowego z 1992 r. działki [...] na działki [...] i [...]. Argumentacja ta tym samym sprzeczna jest z logiką zarzutów związanych z rażącym naruszeniem prawa (w ocenie skarżącego) poprzez oparcie się przez geodetę na danych dotyczących wyłącznie podziału działki [...] (a właściwie [...] – przypis Sądu). Nie wiadomo bowiem dlaczego skarżący uważa za zgodne z prawem przyjęcie wspólnej granicy działki [...] i [...] w oparciu o dane dotyczące podziału działki [...], a za "rażące naruszenie prawa" oparcie się na danych dotyczących podziału działki [...]. Sąd zwraca również uwagę, że geodeta pominął dokumenty, na które powoływał się skarżący – ponieważ ich nie odnalazł. Okoliczność ta, na co wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, została potwierdzona w zgłoszeniu prac geodezyjnych. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że argumentacja skarżącego pominęła część uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej. Wynika z niej, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] została ustalona na podstawie współrzędnych punktów załamania granicy z mapy ewidencji gruntów miasta N w skali 1:2 000 oraz danych z operatu podziału KERG [...]. Zgodne jest to z treścią protokołu granicznego, z którego wynika, że część wspólnych punktów granicznych została ustalona na podstawie operatu technicznego podziału działki [...] (tj. punkt graniczny nr [...] oznaczony na czerwono w protokole granicznym), ale pozostała część (punkty oznaczone na zielono) – została ustalona na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:2000 (k.45 akt administracyjnych). Nie jest więc tak jak sugerował skarżący, że decyzja rozgraniczeniowa została oparta wyłącznie o projekt podziału działki [...] (tj. operat [...]) Niewątpliwie w wyniku różnic w wytyczaniu punktów granicznych przy podziałach działek powstał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Rozwiązaniu tego sporu służyło postępowanie rozgraniczeniowe. Jednakże, skoro skarżący nie doprowadził skutecznie do zaskarżenia decyzji rozgraniczeniowej do sądu powszechnego, to ostateczna decyzja rozgraniczeniowa nie mogła zostać wzruszona tylko dlatego, że skarżący uważał, że granice powinny zostać wytyczone w inny sposób. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2011 r., I OSK 2058/11 w ogóle nie dotyczy istoty spornego zagadnienia tj. rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji rozgraniczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał bowiem wykładni przepisów określających różnice pomiędzy "dokumentacją techniczną", a "dokumentacją rozgraniczeniową" i zakresu kompetencji dwóch różnych organów tj. organu rozgraniczeniowego (wójta, burmistrza lub prezydenta) oraz organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny (głównie: starosta). Spór dotyczył również zupełnie odmiennej kwestii tj. czynności starosty dotyczącej odmowy włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych. Sąd zwraca również uwagę, że organy nie zlekceważyły zarzutów o "nieprawidłowościach" przy sporządzaniu protokołu granicznego. Wyjaśniały, że ojciec geodety (mgr inż. J. W.) był pracownikiem w firmie swojego syna – geodety M. W. Skoro skarżący, co sam przyznawał w piśmie z 7 kwietnia 2015 r. (k. 425 akt administracyjnych) odmówił okazania dowodu tożsamości w tracie sporządzania protokołu granicznego, to słusznym było również postępowanie geodety, który odmówił potwierdzenia obecności skarżącego. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.